В.С. Кашо, О.В. Роньжина
Муниципальное право России
Краткий конспект лекций по курсу. Новосибирск, СФУ, 2009.

Раздел 7. Формы непосредственной демократии на уровне местного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление

Лекция 8. Формы непосредственной демократии на уровне местного самоуправления

4. Отзыв депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления: понятие отзыва, принципы проведения отзыва, стадии

Институт отзыва в последние годы  подвергся значительной трансформации. В Советский период для депутатов всех представительных органов  власти, в том числе и на местах, был характерен императивный мандат, который в соответствии с принятым в то время толкованием предполагал возможность отзыва депутата избирателями по любым основаниям – совершение правонарушения, невыполнение депутатских обязанностей, наказов избирателей. Возможность отзыва объяснялась тем, что депутат обязан выполнять наказы своих избирателей, поддерживать с ними связи, действовать в их интересах. В противном случае избиратели могут исправить свою ошибку, сделанную ими на выборах, прекратив досрочно полномочия такого депутата путем его отзыва. Федеральный закон от 28.08.1995 г. № ФЗ-154 в общих чертах сохранял такой подход, называя в качестве основания отзыва утрату доверия избирателей.

Федеральный закон от 06.10. 2003 г. № 131-ФЗ ввел в регулирование института отзыва следующие новеллы:

Во-первых, отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления рассматривается в двух аспектах: а) как форма ответственности данных лиц перед населением; б) как форма непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Во-вторых, правовое регулирование отзыва как формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления относится в первую очередь в соответствии с 5 статьей данного Федерального закона к полномочиям федеральных органов государственной власти, а субъекты федерации в соответствии со статьей 6 осуществляют такое регулирование только в случаях и порядке, установленных федеральными законами.

В-третьих, отзыв – это самостоятельная форма непосредственной демократии, не являющаяся референдумом, но голосование проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренным данным Федеральным законом.

В-четвертых, основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Основаниями для отзыва могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

В-пятых, отзыв избирателями предусматривается в качестве самостоятельного безусловного основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования и в качестве безусловного основания прекращения полномочий депутата представительного органа местного самоуправления. Муниципальное образование регулирует не саму возможность, а основания и порядок отзыва. Например, несмотря на то, что в Уставе г. Красноярска не предусматривается возможность отзыва депутатов городского Совета по инициативе избирателей, такая процедура возможна непосредственно на основе федерального закона.

В-шестых, отзыв должен допускаться не только в отношении депутатов, избранных по одномандатным и многомандатным избирательным округам, но и в отношении  депутатов представительных органов муниципального образования, избранных по партийным спискам (в тех муниципальных образованиях, где применяется смешанная избирательная система). Несмотря на то, что такие депутаты  избирались не в личном качестве, а от единого округа по партийным спискам, они  также могут быть отозваны, правда избирательный округ в этом случае будет включать всю территорию муниципального образования. В противном случае будет нарушен принцип равенства депутатов в отношении применяемой к ним ответственности.

В-седьмых, процедура отзыва является сложной и должна сделать маловероятной ситуацию отзыва меньшим числом голосов, чем избрание (полностью ее исключить нельзя – например, при высокой явке избирателей, отдавших преобладающее число голосов одному кандидату) – за отзыв должно проголосовать более половины от зарегистрированных избирателей соответствующего округа. Правда, такое требование  делает положительный результат маловероятным.

Таким образом, институт отзыва сохраняется как важная, самостоятельная форма непосредственной демократии, участия населения в решении вопросов местного самоуправления, связанных с прекращением полномочий  депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лица местного самоуправления.

Перечисленные новеллы, с одной стороны, «утяжеляют» возможность отзыва, делают невозможным его проведение по политическим мотивам, в случаях совершения аморальных поступков, противоправных действий, которые не могут быть подтверждены судебными решениями, а с другой стороны, создают определенное правовое поле, не позволяющее использовать данный институт в спекулятивных политических целях, для борьбы с меньшинством.