В.С. Кашо, О.В. Роньжина
Муниципальное право России
Краткий конспект лекций по курсу. Новосибирск, СФУ, 2009.
| Предыдущая |
Раздел 7. Формы непосредственной демократии на уровне местного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление
Лекция 8. Формы непосредственной демократии на уровне местного самоуправления
2. Местный референдум
Местный референдум: правовое регулирование, принципы проведения, стадии
Местный референдум как форма непосредственной демократии представляет собой голосование населения муниципального образования по наиболее важным вопросам местной жизни, результаты которого в чьем-либо дополнительном утверждении не нуждаются и имеют обязательную юридическую силу, причем более высокую, чем иные муниципальные правовые акты. Он может проводиться только по тем вопросам местного значения, которые отнесены к ведению соответствующего муниципального образования. На практике институт местного референдума применяется для принятия наиболее значимых муниципальных правовых актов; для выбора одного варианта решения значимого для значительной части населения из нескольких возможных; для принятия решения, от которого отказываются органы местного самоуправления (например – о запрете строительства экологически опасного объекта, о переименовании муниципального образования, утверждении плана застройки территории и т.п.).
При этом с учетом сложности ряда вопросов, длительности процедуры проведения референдума, наличия других форм народовластия не могут быть вынесены на местный референдум вопросы:
а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
б) о персональном составе органов местного самоуправления;
в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;
д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Остальные вопросы местной жизни, выносимые на местный референдум и их содержание не должны противоречить правовым актам, имеющим более высокую юридическую силу (федеральным законам, законам субъектов федерации и др.).
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает, что в уставах муниципальных образований могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Однако на практике эта возможность не используется, и институт местного референдума является факультативной, не обязательной формой участия граждан в осуществлении местного самоуправления.
Гарантии права граждан на участие в местном референдуме устанавливаются федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а порядок подготовки и проведения местного референдума регулируется законом субъекта федерации. В Красноярском крае 28.06.2007 г. принят закон «О референдумах в Красноярском крае», который регулирует одновременно процедуру референдума субъекта федерации и местных референдумов. Муниципальные образования могут дополнять это правовое регулирование своими правовыми актами.
Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования:
1) по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме;
2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;
3) по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.
Если инициатива выдвигается гражданами или общественными объединениями, они должны собрать определенное количество подписей в поддержку своей инициативы. Конкретное количество подписей устанавливается уставом муниципального образования; федеральный закон лишь устанавливает, что оно должно быть не менее пяти процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом. В Уставе г. Красноярска содержится аналогичное требование.
Для выдвижения инициативы проведения референдума и сбора подписей граждан Российской Федерации в ее поддержку может быть образована инициативная группа по проведению референдума. Указанную инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме. Количественный состав инициативной группы по проведению местного референдума устанавливается законом субъекта Российской Федерации.
Для назначения референдума инициативная группа по проведению референдума должна представить в соответствующий орган местного самоуправления подписи участников референдума в поддержку инициативы его проведения. Орган местного самоуправления, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям закона и устава муниципального образования, в течение установленного срока принимает решение о регистрации инициативной группы или отказывает в ней. Основанием для отказа в регистрации может быть только нарушение группой закона и устава. Отказ по мотивам нецелесообразности не допускается, причем инициативная группа вправе обжаловать отказ в суд.
Следует отметить достаточно длительный срок для регистрации инициативной группы. Так, избирательная комиссия муниципального образования вправе рассматривать ходатайство инициативной группы и прилагаемые к нему документы в течение 15 дней. Если к ним не будет претензий, то документы передаются в представительный орган муниципального образования, которому дается 20 дней для проверки законности вопроса, выносимого на местный референдум. После этого избирательная комиссия в течение 15 дней регистрирует инициативную группу.
С момента получения свидетельства о регистрации инициативная группа может начинать собирать подписи в поддержку инициативы о проведении местного референдума. Минимальный срок для сбора подписей, установленный федеральным законом – 20 дней. Подписи собираются посредством их внесения в подписные листы, содержащие формулировку вопроса (решения), предлагаемого к вынесению на референдум.
Подписи, собранные в поддержку инициативы проведения референдума, поступают в представительный орган местного самоуправления, который в течение установленного срока (30 дней) принимает решение по данному вопросу. Согласно Закону это обязанность представительного органа. Представительный орган должен принять одно из двух решений:
1) о назначении местного референдума, дате его проведения и мерах по его обеспечению;
2) об отклонении требований о назначении местного референдума в случае нарушения закона инициаторами референдума.
В случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации или прокурора. В этом случае местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение проведения местного референдума осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Граждане Российской Федерации участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.
Местный референдум признается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума. Решение признается принятым, если за него проголосовало более половины участников референдума, принявших участие в голосовании.
Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.
На практике местные референдумы применяются довольно редко. Так, в 2004 – 2005 годах в 22 субъектах Федерации было проведено 400 местных референдумов. Основным вопросом было определение структуры органов местного самоуправления. В 2007 году было проведено 122 местных референдума в 12 субъектах Федерации. Наибольшее количество местных референдумов прошло в Калужской области – 61, Белгородской области – 30. Средняя явка составила более 56 %. При этом 7 запланированных референдумов не состоялись ввиду низкой явки населения – в Челябинской, Новгородской, Московской и Калужской областях[14].
[14] Хабриева Т.Я. Муниципальная реформа в правовом измерении // Журнал российского права. 2008. № 3.
| Предыдущая |