В.С. Кашо, О.В. Роньжина
Муниципальное право России
Краткий конспект лекций по курсу. Новосибирск, СФУ, 2009.

Раздел 10. Государственный контроль за местным самоуправлением. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Лекция 15. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

1. Общая характеристика ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: понятие, признаки, виды

Понятие ответственности в муниципальном праве многогранно и может рассматриваться как а) признак или принцип местного самоуправления; б) комплексный институт муниципального права; в) вид юридической ответственности.

Ответственность как признак и принцип местного самоуправления. Местное самоуправление, в основе которого лежит право населения самостоятельно решать вопросы местной жизни, а также обособление органов местного самоуправления от государства,  предполагает  ответственность  этих органов местного самоуправления за осуществление возлагаемых на них функций и полномочий, а также различные виды контроля за их деятельностью. Кроме того, как отмечают О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев, ответственность служит обеспечению функционирования местного самоуправления в интересах населения, граждан, общества в целом[28].

Ответственность как элемент (институт) отрасли муниципального права. Правовое регулирование ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления существует и занимает важное место в правовой основе местного самоуправления и составляет обособленный комплекс правовых норм. Основополагающие принципы ответственности местного самоуправления заложены непосредственно в действующей Конституции Российской Федерации. В частности, в п. 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации говорится о включении в российскую правовую систему общепризнанных принципов международного права и международных договоров, ратифицированных Российской Федерации, следовательно, к нормам муниципального права Российской Федерации можно отнести положения Европейской хартии местного самоуправления об ответственности органов местного самоуправления и административном надзоре за их деятельностью. Кроме того, закрепляя общий правовой статус местного самоуправления, общие принципы, определяющие статус органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе очерчивая рамки легальности их деятельности, Конституция Российской Федерации устанавливает тем самым  возможность существования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления уделено достаточное место в федеральном законодательстве о местном самоуправлении – ей посвящена глава 10 Федерального закона 131-ФЗ от 06.10.2003 г. Множество норм об ответственности в системе местного самоуправления содержатся в трудовом, уголовном, гражданском и административном законодательствах. Вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления регулируются также законами субъектов федерации и уставами муниципальных образований. Вышеперечисленные правовые нормы, регулирующие отношения ответственности в системе местного самоуправления, можно рассматривать  как комплексный институт муниципального права. 

Ответственность в муниципальном праве как самостоятельный вид юридической ответственности. В последнее время в муниципально-правовой науке все большее признание получает рассмотрение муниципальной ответственности, регулируемой муниципально-правовыми нормами, в качестве самостоятельного вида юридической ответственности.[29] Такой подход является, на наш взгляд, перспективным и отвечает потребностям развития как местного самоуправления, так и муниципального права. Юридическую ответственность в муниципальном праве можно рассматривать и в узком, и в широком смысле. В узком смысле – это муниципально-правовая ответственность, которая регулируется собственными муниципальными нормами, реализуется внутри системы местного самоуправления самими субъектами местного самоуправления на основе муниципальных правовых актов, выражается в подотчетности, поднадзорности субъектов местного самоуправления и  применении к ним муниципально-правовых санкций за муниципальные правонарушения. В широком смысле – это вид ответственности, включающий все регулируемые муниципальным правом виды ответственности: конституционную, уголовную, административную, гражданско-правовую, дисциплинарную, муниципально-правовую. Объединяющим, интегрирующим началом в выделении данного вида ответственности является предмет и метод правового регулирования в муниципальном праве. Общеотраслевая ответственность должна охватывать своим охранительным механизмом, системой мер ответственности все отношения, регулируемые соответствующей отраслью права. Специфика предмета отрасли муниципального права вызывает также определенные особенности ответственности в муниципальном праве как виде юридической ответственности. В отличие от базовых отраслей права, имеющих свою отраслевую моноответственность (конституционную, уголовную, гражданскую, административную), муниципальная ответственность носит комплексный характер и  включает, во-первых, все виды юридической ответственности, регулируемые другими отраслями права, которые в связи с комплексным характером муниципального права относятся к его предмету, а во-вторых, внутриотраслевую муниципально-правовую ответственность, которая регулируется только нормами муниципального права.

В связи со становлением нового вида ответственности возникает необходимость разработки соответствующей терминологии, то есть адекватного наименования общеотраслевой ответственности в муниципальном праве. На наш взгляд, термин «муниципальная» является наиболее удачным для рассматриваемого вида ответственности, в соответствии с названием одноименной отрасли права и  явления, охраняемого соответствующими правовыми нормами. Термин «муниципальная ответственность» точно отражает причастность данного вида ответственности к муниципальному праву, ее сущность, содержание, сферу применения, субъектов ответственности, связь с остальными видами юридической ответственности.

С учетом вышеизложенного можно выделить следующие признаки муниципальной ответственности как вида юридической ответственности:

1) правовой характер – к муниципальной ответственности относятся только правовые отношения, урегулированные нормами муниципального права; меры морального и иного воздействия, не получившие закрепление в правовых актах, не носящие формально определенный характер, не входят в муниципальную ответственность;

2) комплексный характер – к муниципальной ответственности относятся все виды юридической ответственности, применяемые к субъектам местного самоуправления;

3) многообразие источников правового регулирования – регулирование муниципальной ответственности осуществляется как нормативными актами органов государственной власти, так и муниципальными правовыми актами, что служит проявлением в муниципальной ответственности не только государственно-правовых, но и самоуправленческих начал;

4) многообразие инстанций ответственности – инстанциями, которые могут применять муниципальную ответственность, являются: государство, население, физические и юридические лица, а также сами органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления;

5) многообразие мер ответственности, включающих не только санкции, но и другие меры контроля и надзора; при этом санкции применяются  только за виновное нарушение норм муниципального права, имеющее определенный состав (субъект, объект, субъективную и объективную стороны);

6) специфика санкций – как правило, это государственное или общественное осуждение в виде угрозы применения или непосредственного использования принудительных мер преимущественно организационного характера, состоящие в лишении властных полномочий, утрате юридической силы акта, роспуске  органа местного самоуправления, отрешении главы муниципального образования от должности и т.п.;

7) специфические субъекты ответственности – к ним относятся все субъекты, осуществляющие местное самоуправление: органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, а также само население (в случае принятия юридически значимых решений  на выборах, референдумах, общих собраниях, конференциях, сходах);

8) специфический объект ответственности – отношения в сфере осуществления местного самоуправления;

9) особая процедура реализации ответственности, которая зависит от того, кто применяет ответственность – уполномоченный государственный орган, орган местного самоуправления, население или ответственность реализуется самостоятельными действиями субъекта ответственности.

Вышеперечисленные признаки позволяют сделать вывод о наличии в правовой действительности феномена муниципальной ответственности как комплексного вида юридической ответственности, урегулированного нормами муниципального права, реализуемого государством, населением, физическими и юридическими лицами, а также самими органами и должностными лицами местного самоуправления в отношении субъектов местного самоуправления, включающего  меры контроля, надзора, а при наличии муниципального правонарушения – меры государственного или общественного принуждения.