В.С. Кашо, О.В. Роньжина
Муниципальное право России
Краткий конспект лекций по курсу. Новосибирск, СФУ, 2009.

Предыдущая

Раздел 8. Органы и должностные лица муниципального образования

Лекция 10. Представительные органы муниципального образования

3. Полномочия представительного органа муниципального образования

Представительный орган муниципалитета образуется, как постоянно действующий местный орган, в целях беспрерывного и стабильного осуществления правотворческой функции. Принятие общеобязательных правил по всем вопросам местного значения, предусмотренных федеральным законом и уставом, относится к компетенции Совета депутатов. Исключительными полномочиями представительного органа муниципального образования в ч. 10 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» названы принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений; утверждение бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального образования; определение порядка создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также установления тарифов на их услуги; определение порядка организации и деятельности счетной палаты муниципального образования; определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; определение материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

В системе правовых источников муниципального уровня акты представительного органа доминируют, но их преобладание носит неколичественный характер. Объем правовых актов местной администрации обычно значительнее.

Помимо индивидуальных правовых актов, адресованных определенным лицам в конкретных случаях, глава муниципального образования вправе также как и Совет депутатов устанавливать нормы, рассчитанные  на обобщенные ситуации с участием заранее непоименованных субъектов.

Множественность видов правовых актов и обилие правотворческих субъектов, регулирующих один и тот же вопрос, связывают не столько с приращением нормативных установлений, сколько с неоднородностью регламентируемых отношений. Сущностное и главное определяется Советом депутатов, а актами главы администрации устанавливаются второстепенные, подчиненные к ним элементы. Большинство решений Совета депутатов требуют взвешенного гибкого  подхода и политического компромисса. Служебные же нормы допустимо принимать в ходе упрощенной административной процедуры, где достаточно рядового бюрократического усмотрения. Технические правила, необходимые для реализации решений представительного органа, утверждаются местной администрацией, в последующем и осуществляющей исполнительно-распорядительную деятельность.

Уставы муниципальных образований, закрепляя, как правило,  приоритет решений Совета депутатов по юридической силе над иными актами городского самоуправления, обязывают главу администрации, должностных лиц указывать правовые основания издаваемых ими предписаний. Это означает непременное наличие ссылки на решение Совета, которое управомочивает орган самоуправления или должностное лицо принять норму.

Вопрос о разграничении полномочий между администрацией и Советом депутатов по принятию нормативных правовых актов более тонкий и сложный, чем кажется на первый взгляд. Небесспорен вывод о том, что принятие актов администрацией во исполнение указаний федерального, регионального законодателя или местного совета усиливает позиции представительного органа в системе «мэр – совет». К тому же в положениях абз. 2 ч. 10 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подчас улавливают  подтекст о принадлежности нормотворческих полномочий, прямо не отнесенных законодателем в исключительное ведение представительного органа, к компетенции местной администрации. Закрытый перечень нормотворческих полномочий представительного органа напоминает модель разграничения компетенции «по-французски», где все, что не относится к прерогативным полномочиям парламента, регулирует исполнительный орган. В конституционном законодательстве исчерпывающим образом устанавливаются вопросы ведения представительного органа, а у администрации появляется так называемая «подразумеваемая» компетенции. 

В российском варианте исключительные полномочия представительного органа муниципального образования складываются из четырех блоков. Во–первых, представительный орган принимает муниципальные правовые акты по тем вопросам, которые указаны в ч. 10 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Во-вторых, и иные статьи Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» называют отношения, регулируемые только местными советами. Например, на основании ч. 8 статьи 37 этого Закона утверждается Советом депутатов структура администрации, статьи  28, 44 ФЗ-131 – порядок учета предложений по проекту решения о внесении изменений в устав и участия граждан в его обсуждении.

В-третьих, исключительные полномочия представительного муниципального органа устанавливаются также иными федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (статьи 2, 115, 117 Бюджетного кодекса Российской Федерации ,ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», статьи 18 и 20 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

И, в-четвертых, список прерогативных полномочий представительного органа дополняется положениями устава муниципального образования. Если федеральный или региональный законодатель не относит регламентацию какого-либо вопроса местного значения к ведению какого-либо конкретного муниципального органа, то, исходя из исторических, национальных, культурных и других традиций местного сообщества, правомочия могут быть разграничены уставом. Так, в абз. 2 ч. 1 статьи 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывается, что границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом местного самоуправления. А в ч. 5 этой статьи установлено, что регистрирует уставы территориального общественного самоуправления уполномоченный орган местного самоуправления. В первом случае, законодатель определил, что полномочия по установлению границ ТОСов принадлежит представительному органу. Во втором – оставил решение вопроса о разграничении правомочий на усмотрение самого местного сообщества. В соответствии с Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» органы местного самоуправления назначают руководителя муниципального унитарного предприятия, согласовывают кандидатуру главного бухгалтера, утверждают устав предприятия, а также  ежегодно определяют размер прибыли, которая подлежит перечислению в местный бюджет.

Своими исключительными полномочиями по решению вопросов местного значения наделяется глава администрации федеральными, региональными актами, а также уставом муниципального образования. Например, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» обязывает главу администрации муниципального образования утвердить схему избирательных участков, составить реестр избирателей. В соответствии с Федеральным законом от 08.12.2003г. № 162-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации», в целях обеспечения исполнения наказаний в виде исправительных работ утверждает перечень предприятий муниципалитета, предоставляющих рабочие места для обеспечения исполнения наказаний.

Существует и «запрещенные» для представительного органа правомочия. В ч. 15 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливается, что управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

По логике французской формулы разграничения компетенция между представительной и исполнительной властью, полномочия, оставшиеся после этого не распределенными, осуществляются администрацией. Термин «исключительные» полномочия представительного органа интерпретируется в контексте «единственные», и в наличие у Совета не имеется ничего кроме них. В российской же доктрине и практике, хотя и не всегда последовательно укореняется понимание «исключительных» полномочий представительного органа как «эксклюзивных», которые реализуются только местным парламентом и никем другим. И даже сам представительный орган не вправе делегировать такие полномочия кому-либо, что утверждается и в судебной практике.

Законодатель, как правило, закрепляет местную компетенцию, не называя конкретный орган, которым она будет осуществляться, оставляя это на усмотрение самого местного сообщества, обусловленное локальными традициями и особенностями. Устав муниципального образования как программный документ, также не способен закрепить исчерпывающего перечня полномочий Совета и администрации по всем вопросам местного значения. К тому же компетенционные акты не стабильны и подвергаются частым изменениям. В статьях 14, 15 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнения и изменения вносились уже более двадцати раз, не говоря уже о земельном, градостроительном, сельскохозяйственном, административном (в области обеспечения пожарной и санитарно-эпидемиологической безопасности, организации предоставления образовательных и медицинских услуг) и другом законодательстве.

Появляется блок, так называемой, открытой или нейтральной компетенции, вопросы из которой могут быть урегулированы как представительным органом, так и местной администрацией. В частности, законодатель не указывает орган, уполномоченный устанавливать ставки арендной платы на муниципальные земельные участки, или определять перечень мест, где запрещена продажа крепких спиртных напитков или регулировать порядок использования персонифицированных счетов граждан и т.д. Не вспоминают об этих полномочиях и уставы большинства муниципальных образований. В городе Красноярске, базовые ставки арендной платы утверждены Красноярским городским Советом[19], а перечень мест, где запрещена торговля пивом – Администрацией города[20]. В Емельяновском районе список участков, на которых запрещается торговля крепкими спиртными напитками и пивом, определяются решениями Емельяновского районного Совета[21]. В городком округе Сургут Мэр города своим постановлением установил базовые размеры арендной платы за землю в городе Сургут[22].

Представительный орган правомочен принять нормативный правовой акт по любому вопросу из «нераспределенной» компетенции. Оценивается при этом потребность в регулировании отношений непосредственно Советом и достаточность акта меньшей юридической силы, например, постановления главы администрации. Представительный орган вправе урегулировать такой вопрос, даже если по его поводу уже действует акт администрации. В последующем, исполнительно-распорядительный орган либо отменяет свой ранее принятый нормативный правовой акт, либо приводит его в соответствие с изданным решением представительного органа.  

Правотворческая компетенция представительного органа вполне правомерно может быть отражена выражением: осуществление исключительных полномочий, закрепленных федеральными и региональными законами, уставом, а также регулирование по своему усмотрению иных отношений по вопросов местного значения, за изъятием тех, что законодательно или уставом муниципалитета отнесены к исключительной компетенции администрации или иных органов и должностных лиц местного самоуправления.

До тех пор пока в законодательстве формула разграничения местных правотворческих полномочий не будет выражена столь же категорично, муниципальная правовое поле останется потенциально нестабильной. Акты будут опротестовываться прокуратурой или признаваться недействительными судами по заявлениям  граждан и юридических лиц по мотиву не полномочности органа, должностного лица, их принявшего.

В меньшей степени проблема нечеткого разграничения нормотворческих полномочий связана с компетенционными спорами между органами местного самоуправления. Они редкое явление в муниципальной правоприменительной практике. Главы администраций, зачастую, стремятся переложить бремя ответственности за принятое решение, особенно социально или политически напряженное, на коллегиальный представительный орган власти. Предоставляя исполнительному органу достаточно рычагов для того, чтобы провести  нормативные положения с шаткими обоснованиями через местный Совет, законодатель, однако, не предусматривает привлечения администрации в качестве соответчика в судебном разбирательстве, в случае если оспариваемое решение принято по инициативе администрации и под ее настойчивым «руководством». Тем более это было бы оправданно, для тех актов, которые  в силу указаний закона, принимаются представительным органом муниципального образования только при наличии исключительной правотворческой инициативы администрации.

Безусловно, затруднение законодателя в четком разграничении нормотворческих полномочий между муниципальными советами и администрациями имеет объективную основу. Локальная самобытность, неоднородность и многослойность отношений, регулируемых на местном уровне, обуславливает комбинационность при определении вида и формы регламентирующего акта.  Факторы, влияющие на решение этого вопроса, не позволяют воспользоваться методом составления «закрытого» списка из названий актов, принимаемых представительным органом местного самоуправления или администрацией. Предложенный выше вариант калькулирования полномочий представительного органа муниципального образования выглядит в связи с этим наиболее приемлемым.  



[19] Решение Красноярского городского Совета от «Об установлении базовых ставок арендной платы»

[20] Постановление

[21] Решение Емельяновского районного Совета.

[22] Постановление Мэра города Сургут от 07.04.1998 № 55 «Об установлении базовых размеров арендной платы за землю в городе Сургуте».

Предыдущая

Поиск

Реклама