В.С. Кашо, О.В. Роньжина
Муниципальное право России
Краткий конспект лекций по курсу. Новосибирск, СФУ, 2009.

Предыдущая

Раздел 9. Экономическая основа местного самоуправления

Лекция 14. Муниципальные финансы

2. Доходная часть местного бюджета. Местные налоги и сборы

Доходы местного бюджета – это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов местного самоуправления. Доходы местного бюджета формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством и делятся на собственные доходы и  субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Собственные доходы, в свою очередь, делятся на налоговые, неналоговые, а также и безвозмездные и безвозвратные перечисления.

Налоговые доходы представляют собой поступления от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, а также пени и штрафы за неуплату этих налогов. Например, согласно статьям Налогового кодекса Российской Федерации, к местным относятся налоги, при взимании которых больше всего должна учитываться специфика муниципального образования: земельный налог и налог на имущество физических лиц. На практике местные налоги играют второстепенную роль в формировании местных бюджетов. Например, в 2006 году сумма поступлений от них составила всего 13% от общего уровня доходов местных бюджетов[26].

Органы местного самоуправления поселений и городских округов устанавливают земельный налоги и налог на имущество физических лиц. Органы местного самоуправления муниципальных районов располагают аналогичными полномочиями в отношении своих межселенных территорий. Установление местного налога не означает, что органы местного самоуправления вправе определить любой элемент налогообложения. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации состав налогообложения подлежит определению высшим законодательным органом федеральной государственной власти. Представительные органы муниципального образования вправе лишь ввести налог (не вводить его); установить ставку в пределах, установленной Налоговым кодексом Российской Федерации; установить дополнительные льготы к тем, что указаны в Налоговом кодексе Российской Федерации; определить порядок уплаты налога. Представительные органы муниципальных районов и городских округов наделены правом устанавливать специальный налоговый режим – Единый налог на вмененный доход (ЕНВД). Также как и в отношении местных налогов представительный орган муниципального образования наделен полномочиями по определению некоторых элементов налогового режима. Так, Совет депутатов района (городского округа) вправе ввести налоговый режим, определить категории групп и подгрупп бытовых услуг, подпадающих под этот режим; установить значение коэффициента К-2 (он может быть только понижающим).

Доли от федеральных и региональных налогов и сборов зачисляются в местный бюджет на основании долгосрочно установленных нормативов. Так, например, доходы от федерального налога на доходы физических лиц поступают: в бюджет субъекта Российской Федерации – 70 %; муниципальному району 20 %; поселениям – 10 процентов. Федеральный единый сельскохозяйственный  налог: в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования – 0,2 %; в территориальные фонды обязательного медицинского страхования – 3,4 процента; в Фонд социального страхования Российской Федерации 6,4 %, субъекту Российской Федерации – 30 %, районам – 30 %, поселениям – 30 %.    

Субъект Российской Федерации вправе увеличить за счет своей части федерального налога доли доходов, идущие в бюджет муниципальных образований.

Неналоговые доходы включают:

- средства самообложения граждан;

- доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

- часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;

- штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

- добровольные пожертвования;

- иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.

К безвозвратным и безвозмездным перечислениям относятся:

- безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней (например, субсидии), и другие безвозмездные перечисления.

Стабильность собственных доходов местных бюджетов обеспечивается тем, что их состав может быть изменен федеральным законом только в случае изменения установленного законом перечня вопросов местного значения и (или) изменения системы налогов и сборов Российской Федерации. При этом федеральный закон, предусматривающий изменение состава собственных доходов местных бюджетов, вступает в силу с начала очередного финансового года, но не ранее чем через три месяца после его принятия. Кроме того, установление нормативов отчислений от региональных и федеральных налогов в местные бюджеты на ограниченный срок не допускается.

Однако в целом система местных финансов продолжает оставаться неустойчивой, так как закрепленные доходные источники местных бюджетов не обеспечивают в необходимой мере покрытие расходных полномочий органов местного самоуправления.

Прежде всего, формальный характер приобрела и организация бюджетов «низовых», т.е. поселенческих муниципалитетов, что обусловлено высокой дотационностью большинства из них. Таким образом, зависимость местных бюджетов от дополнительных источников финансирования существенно возросла, хотя эта ситуация существенно дифференцируется по различным видам муниципалитетов. Так, по итогам 2006 года (данные мониторинга Минфина России), уровень бюджетной дотационности в пределах от 50 до 100% имели 8,7 % городских округов (которые оказались финансово наиболее обеспеченными муниципальными образованиями); 27,9 % муниципальных районов;
28,3 % городских поселений и 56,9 % сельских поселений.

Одна из наиболее существенных причин сохраняющейся неустойчивости местных, прежде всего «низовых» или поселенческих, бюджетов – высокий уровень концентрации доходного (налогового) потенциала страны на стадии его первичного распределения. Это повышает зависимость всех нижестоящих бюджетов, в том числе и местных бюджетов, от используемой сегодня модели бюджетно-перераспределительных отношений.

Например, по итогам 2006 года (данные НИФИ АБиК Минфина России), на федеральный бюджет приходилось 64,8 % всех налоговых доходов при их первичном распределении (без учета единого социального налога) и 43,4 % конечных расходов (т.е. без учета средств, переданных другим уровням бюджетной системы). Напротив, на систему местных бюджетов приходилось 7,2 % всех налоговых доходов при их первичном распределении (без учета единого социального налога) и 22,3 % конечных расходов.

Сложившаяся ситуация приводит к тому, что способность муниципалитетов осуществлять свои функции в преимущественной мере зависит от передачи им налоговых долей и (или) дотационной помощи из региональных бюджетов, а не от качества их работы по расширению экономического потенциала территории и, соответственно, по увеличению и эффективному использованию ее налоговой базы. Во многом это обусловлено тем, что налоговые доходы муниципалитетов практически равны межбюджетным трансфертам (без фонда компенсации), хотя в этих налоговых доходах заметная часть приходится на замещающие дотации дополнительные нормативы налоговых отчислений.

Наиболее ущербно в практике формирования экономической базы муниципального управления то, что в доходной базе муниципальных бюджетов ничтожно мала доля местных налогов, которые должны выполнять не только чисто фискальную, но регулирующую и стимулирующую функции. За местными бюджетами осталось всего два местных налога (в начале 90-х годов их насчитывалось более 20). Впрочем, как показывает зарубежный опыт, финансовая обеспеченность муниципальных образований определяется не числом местных налогов, а уровнем их экономической значимости и, главное, привязкой к налоговой базе, отражающей результаты хозяйственной деятельности на территории муниципалитета. Но в нынешних российских условиях действующее правовое регулирование налогово-бюджетного процесса такой привязки практически не обеспечивает. В результате тысячи новых «низовых» органов местного самоуправления с самостоятельными бюджетами, а также с формально зафиксированным кругом собственных расходных и доходных полномочий не способны создать условия для реализации главной цели реформы – существенного повышения качества и доступности муниципальных услуг для населения.



[26] Силуанов А.Г. Обеспечение сбалансированности местных бюджетов в условиях реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ / Доклад А.Г.Силуанова на круглом столе в Комитете Совета Федерации по вопросам местного самоуправления (WWW-документ)// Официальный web-сайт Минфина России // URL:http1.minfin.ru/rms/doklad261006.ppt (2007.30 августа).

Предыдущая

Поиск

Реклама