В.Т. Батычко
Муниципальное право
Конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010 г.

Лекция 5: «Гарантии местного самоуправления»

5.3. Гарантии финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления

Самостоятельность местного самоуправления возможна лишь при наличии соответствующих материально-финансовых ресурсов, которые должны быть соразмерны тем функциям и полномочиям, которые законодательство закрепляет за органами местного самоуправления.

Важнейшей общей гарантией, обеспечивающей самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения, выступает закрепляемая законодательством финансово-экономическая база местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет в качестве обязательных атрибутов муниципального образования муниципальную собственность и местный бюджет.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также устанавливает, что муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями.

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью.

Исходными (базовыми) субъектами — носителями прав муниципальной собственности в городском или сельском поселении является само население (местное сообщество) в лице представительного органа и администрации. Остальные звенья при всей разности в объеме их прав относятся к производным (вторичным, третичным и т. д.) образованиям.

Субъектами муниципальной собственности являются муниципальные образования, а не органы местного самоуправления. Что касается управления муниципальной собственностью, то оно осуществляется органами местного самоуправления, что, однако, не делает их собственниками муниципального имущества. В соответствии с положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» права собственника муниципального имущества от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, — население непосредственно.

В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Не только право собственности муниципальных образований, но и право частной собственности, право собственности субъектов Российской Федерации может быть ограничено лишь федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Органы местного самоуправления вправе совершать с муниципальным имуществом любые сделки, разрешенные законом, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности. При этом порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяет муниципальное образование самостоятельно. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.

2.  Органы местного самоуправления  вправе  создавать  юридические лица для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий определяется Гражданским кодексом и Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Унитарным муниципальным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество.

Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций, утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций.

3.  Статьи 4 и 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возлагают на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязанность обеспечить гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления.

К таким гарантиям закон относит обеспечение минимальных местных бюджетов данными органами государственной власти путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.

При разграничении полномочий ресурсы, передаваемые органам местного самоуправления должны быть соразмерны тем задачам, которые перед этими органами поставлены. Для обеспечения минимальных потребностей муниципального образования в местные бюджеты, в частности, должна поступать часть доходов от регулирующих налогов. Она может (в установленных федеральным законодательством случаях — должна) распределяться между местными бюджетами на основе формализованных методик (по численности населения, бюджетной обеспеченности и т.д.), учитывающих региональные и местные особенности.

4.  Соответствующие органы государственной власти обязаны финансировать осуществление отдельных государственных полномочий, которые законом могут быть переданы и передаются органам местного самоуправления.

В соответствии с законодательством РФ увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти Российской Федерации или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими указанные решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации.

5.  Финансовая самостоятельность местного самоуправления гарантируется конституционным правом органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет.

Органы местного самоуправления вправе образовывать также целевые внебюджетные фонды. Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 132) наделяет органы местного самоуправления, правом самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы, а также льготы по их уплате. Перечень местных налогов и сборов установлен федеральным законодательством. Органы местного самоуправления вправе устанавливать лишь ставку налога из предусмотренного перечня.

6.  Органам местного самоуправления принадлежит право выпускать муниципальные займы, лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения.

Например, муниципальные облигации выпускаются исключительно в целях реализации программ и проектов развития муниципального образования, утвержденных в порядке, установленном уставом муниципального образования. Выпуск муниципальных облигаций обеспечивается муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов. Государство не несет ответственности по обязательствам муниципального образования, а муниципальное образование не несет ответственности по обязательствам государства. Исполнение обязательств по муниципальным облигациям осуществляется за счет средств местной казны в соответствии с правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий финансовый год. Предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превышать 15 процентов объема расходной части местного бюджета. Краткосрочные заимствования в любой форме не могут производиться до утверждения местного бюджета на текущий финансовый год.

Размещение, обращение, распространение (продажа и покупка) муниципальных облигаций осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

7. В интересах населения органы местного самоуправления в установленном законом порядке вправе осуществлять внешнеэкономическую деятельность.