А.С. Волосников, Е.А. Гринь, Э.А. Гряда, Д.В. Кудрякова
Земельные споры
Конспект лекций. Краснодар: КубГАУ, 2016. - 178 с.

Предыдущая

Оглавление

Следующая

Лекция 2. Споры, возникающие вследствие изменения правового режима земельных участков

2.3. Споры, связанные с изменением вида разрешенного использования земельного участка

Основные положения, касающиеся разрешенного использования земельных участков, содержатся в п. 2 ст. 7 ЗК РФ. В соответствии с данной статьей правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования. Эта норма соответствует одному из принципов земельного законодательства, закрепленному в подп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ о делении земель по целевому назначению, «согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства».

Смысл данного принципа можно трактовать следующим образом: целевое назначение земель (и, соответственно, требования к целевому использованию земель) определяется их принадлежностью к той или иной категории, а разрешенное использование - дополнительный элемент, из которого складывается правовой режим земельного участка[80].

Градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Документом градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки, которые утверждаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, вкоторым устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии со ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации[81] правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Посредством зонирования (градостроительного зонирования) устанавливается дифференцированный правовой режим для отдельных фрагментов территории муниципального образования. В рамках этой территории правообладатели земельных участков (и/или иной недвижимости) получают определенный и в какой-то мере уникальный набор прав и обязанностей по возможному (разрешенному) использованию своего земельного участка, находящегося внутри этой территории. Следовательно, разрешенное использование земельного участка - это совокупность прав и обязанностей его правообладателя, вытекающих из принадлежности земельного участка к территории (территориальной зоне), определяемой посредством осуществления зонирования[82].

Зонирование территорий по ЗК РФ относится только к землям населенных пунктов, в которых согласно ст. 85 в соответствии с градостроительными регламентами устанавливаются территориальные зоны. Иные категории земель не упоминаются.

Следовательно, правила землепользования и застройки являются основой градостроительного зонирования и определения правового режима земель населенных пунктов, что достигается путем установления в них видов разрешенного использования земельных участков, предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков и соответствующих ограничений их использования и т.д.[83]

Практика разработки и применения правил землепользования и застройки выявила некоторые проблемы, связанные с определением видов разрешенного использования земельных участков. Теоретически виды разрешенного использования можно устанавливать двумя способами: прямо поименовывать те виды деятельности, которые можно осуществлять на земельном участке соответствующей территориальной зоны («Все, что не разрешено, запрещено»), или указывать те виды деятельности, которые в данной территориальной зоне осуществлять нельзя («Все, что не запрещено, разрешено»)[84].

Состав территориальных зон определен в ст. 35 ГрК РФ, согласно которой в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон

Определяя правовой режим земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости путем поименования разрешенных в той или иной территориальной зоне видов деятельности, градостроительные регламенты устанавливают ограничения возможности использования земельных участков, что дает основания считать их ограничением прав правообладателей земельных участков[85]. Данный подход соответствует правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации, согласно которому право осуществлять строительство недвижимого имущества, его перестройку и снос ограничено необходимостью соблюдения не только строительных норм и правил, но и требований о назначении земельного участка, а также установленного вида использования территории[86].

Для каждой территориальной зоны, выделенной в составе территории населенного пункта, правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент, которым определяются виды разрешенного использования объектов недвижимости и земельных участков, расположенных в границах соответствующей территориальной зоны.

Статья 37 ГрК РФ устанавливает, что разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:

– основные виды разрешенного использования;

– условно разрешенные виды использования;

– вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Реализация права самостоятельного, без дополнительных разрешений и процедур согласования выбора любого вида разрешенного использования возможна исключительно при наличии утвержденных правил землепользования и застройки, содержащих градостроительные регламенты, содержащие в себе виды разрешенного использования, и карту градостроительного зонирования с описанием границ территориальных зон. Если же зонирования территорий не произведено, то правообладатель земельного участка не может воспользоваться указанным правом самостоятельного выбора вида разрешенного использования земельного участка. Этот вывод подтверждается судебной практикой[87].

Комментируя норму об использовании земельных участков в соответствии с любым видом разрешенного использования из числа предусмотренных градостроительным регламентом для данной территориальной зоны, С.А. Боголюбов отмечает: «...данное положение не следует расширительно толковать как безусловное право соответствующих лиц использовать принадлежащие им объекты недвижимости исключительно по своему усмотрению в любых целях, предусмотренных в градостроительном регламенте, в любое время изменяя его без каких-либо процедур и ограничений. Дело в том, что избранный правообладателем вид разрешенного использования земельного участка (включая вид, определенный государственными или муниципальными органами при подготовке и принятии решений о предоставлении соответствующих земель, в том числе по итогам торгов) получает закрепление в соответствующей документации - решениях о предоставлении земельных участков, договорах о предоставлении земли на том или ином праве, свидетельствах о государственной регистрации прав на земельные участки и др. И до изменения по установленной федеральными, региональными или местными нормативными актами процедуре вида разрешенного использования земельного участка и внесения соответствующих изменений в правоустанавливающие документы на участок его использование допустимо лишь в целях, согласующихся с определенным видом разрешенного использования»[88].

Подобный подход находит отражение и в судебной практике. Так, в Постановлении ФАС Уральского округа от 16 декабря 2009 года № Ф09-10231/09-С1 по делу № А50-13702/2009 указано, что «нахождение земельного участка в зоне общественно-жилого назначения само по себе не означает, что любое лицо, получившее участок в аренду с одним видом использования, может по своему усмотрению в дальнейшем выбрать другой вид разрешенного использования или изменить его и использовать земельный участок только по своему усмотрению»[89].

Согласно ст. 39ГрК РФ физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию.

Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Заключение о результатах публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования.

Таким образом, если после проведения публичных слушаний с положительным заключением глава местной администрации откажет в изменении вида разрешенного использования земельного участка по мотиву нецелесообразности, это будет противоречить действующему законодательству. Судебная практика подтверждает такую позицию[90]. Кроме того, если заинтересованное лицо будет оспаривать такой отказ в судебном порядке (ч. 12 ст. 39ГрК РФ), главе местной администрации придется в силу ч. 1 ст. 65 и ч. 5 ст. 200 АПК РФ представить суду доказательства нецелесообразности изменения вида разрешенного использования земельного участка. Эта необходимость отражена в Постановлении ФАС Поволжского округа от 19 июня 2007 года[91].

При обжаловании отказа в изменении вида разрешенного использования земельного участка суд, установив, что публичные слушания проведены с нарушением правил ст. 39 ГрК РФ, не вправе возлагать на орган местного самоуправления обязанность издать ненормативный правовой акт об изменении вида разрешенного использования земельного участка. Допущенное нарушение может быть устранено путем возложения на орган местного самоуправления обязанности рассмотреть в порядке, установленном законом, заявление об изменении вида разрешенного использования земельного участка (с соблюдением необходимых процедур)[92].

Вид разрешенного использования земельного участка, при наличии спора, должен приводиться в соответствие с фактическим, что подтверждается судебной практикой.  Так, судом определено, что согласно статье 4 Закона города Москвы от 19 декабря 2007 года № 48 «О землепользовании в городе Москве» в решениях Правительства Москвы (уполномоченных им органов) о предоставлении земельного участка в частную собственность, а также в заключаемых указанными органами исполнительной власти города Москвы договорах купли-продажи устанавливается вид использования земельного участка из числа разрешенных градостроительным регламентом, соответствующий фактическому использованию на момент передачи земельного участка в собственность.

В силу положений части 8 статьи 36 ГрК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Таким образом, департамент правомерно установил для спорного земельного участка вид разрешенного использования, соответствующий фактическому использованию. Распоряжение от 16 декабря 2011 года № 5536 не противоречит положениям приведенных нормативных актов, а вывод судов о том, что это распоряжение противоречит нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона № 191-ФЗ, Градостроительного кодекса города Москвы, Генеральному плану города Москвы, проекту Правил землепользования и застройки города Москвы, не соответствует установленным по делу обстоятельствам и основан на неправильном применении указанных актов.

Вывод судов о нарушении распоряжением от 16 декабря 2011 года № 5536 прав и законных интересов общества в сфере экономической деятельности, поскольку обжалуемое распоряжение влечет за собой невозможность для общества как правообладателя спорного земельного участка реализовать право на возведение на нем культурно-бытовых и иных зданий, строений, сооружений, также является необоснованным.

Вид разрешенного использования спорного земельного участка приводится в соответствие с фактическим. При приобретении земельного участка в собственность общества одновременно прекращается действие договора аренды земельного участка, заключенного в целях строительства новых объектов недвижимости. Дальнейшее использование земельного участка, в том числе и для нового строительства на нем, может осуществляться обществом в соответствии с действующим законодательством[93].

Изменение вида разрешенного использования земельного участка и его кадастровой стоимости является незаконным, если фактическое использование участка осталось неизменным. Так Президиум ВАС РФ сформулировал следующие правовые позиции[94].

1. Ни один из вспомогательных видов разрешенного использования, указанных в градостроительных регламентах Правил землепользования и застройки, не может быть выбран организацией в качестве основного и единственного. При включении в кадастр недвижимости вспомогательного вида разрешенного использования в качестве второго или последующего кадастровая оценка земельного участка с несколькими видами разрешенного использования осуществляется исходя из того вида, по которому при расчете получаются наибольшие значения показателей.

2. Установление вида разрешенного использования земельного участка исключительно для целей кадастрового учета без соблюдения требований градостроительного и земельного законодательства не допускается, поскольку при кадастровом учете земельного участка вид его разрешенного использования определяется исходя из совокупности всех предъявляемых требований, являясь единым и единообразно понимаемым для всех возможных правоотношений.

3. Изменение вида разрешенного использования любого земельного участка осуществляется только при условии уже состоявшегося изменения его фактического использования. В случае когда фактическое использование участка осталось неизменным (отсутствуют доказательства использования участка по иному назначению), изменение разрешенного использования земельного участка не допускается.

Последней приведенной позицией Президиум ВАС РФ подтвердил и расширил применение правовой позиции, изложенной им ранее в Постановлении № 12651/11, согласно которой фактическое использование земельного участка должно отвечать его разрешенному использованию и сходиться со сведениями, внесенными в кадастр.

Также можно отметить, что помимо вышеуказанных правовых позиций Президиум ВАС РФ назвал ряд оснований, препятствующих изменению ранее установленного вида разрешенного использования земельного участка.

Так, в соответствии с п. 3 и п. 4 ст. 36 ГрК РФ вспомогательный вид разрешенного использования не может быть выбран обществом в качестве основного со ссылкой на градостроительные регламенты, если используемые обществом земельные участки предназначены для размещения линейных объектов и (или) заняты ими.

Ранее установленный вид разрешенного использования земельного участка не может быть изменен на такой вид, как «размещение линейных объектов и инженерной инфраструктуры», в случае, когда размещенное на земельном участке оборудование не отвечает признакам линейных объектов и не может быть признано объектами инженерной инфраструктуры.

Исходя из положений п. 3 ст. 11.2 ЗК РФ основанием, препятствующим изменению ранее установленного вида разрешенного использования земельного участка, является отсутствие у общества необходимых условий, предусмотренных земельным законодательством. В частности, ни образование самостоятельного земельного участка, ни регистрация оборудования, находящегося на таком участке (в качестве самостоятельного объекта недвижимости), ни его продажа иному лицу не могут обеспечить правовых оснований для изменения вида разрешенного использования земельного участка.

Также необходимо отметить, что, несмотря на правовую позицию Президиума по делу № 12651/11[95] о рассмотрении таких дел в порядке искового производства, суды рассматривают в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела по требованиям о признании незаконными решений органа кадастрового учета, принятых по кадастровой процедуре изменения сведений об объекте недвижимости и об обязании кадастровой палаты исключить из ГКН недостоверные сведения о виде разрешенного использования, о кадастровой стоимости земельного участка и удельном показателе кадастровой стоимости и об обязании внести сведения о новых их значениях.

Такая позиция судов была подтверждена впоследствии в Постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 29 мая 2012 года по делам № 12919/11 и № 13016/11, размещенных на сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 19 июля 2012 года, оставившим в силе судебные акты, которыми аналогичные требования были рассмотрены и удовлетворены не по правилам искового производства.

Кроме того, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 28 июня 2011 года № 913/11 признал необоснованным рассмотрение требований о признании незаконными действий органов кадастрового учета по внесению в ГКН сведений о кадастровой стоимости земельного участка и его удельном показателе по правилам главы 24 АПК РФ, и сформулировал правовую позицию о том, что требования, имеющие своим предметом изменение внесенной в государственный кадастр недвижимости органом кадастрового учета кадастровой стоимости земельного участка на его рыночную стоимость, подлежат рассмотрению по общим правилам искового производства[96].

Указанная позиция подтверждена впоследствии Высшим Арбитражным Судом в Постановлении Президиума от 25 июня 2013 года по делу № 10761/11.

Использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, должно определяться федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

В качестве основной законодательной лазейки при изменении вида разрешенного использования земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения на практике используется пп. 3 п. 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»[97], который допускает до принятия правил землепользования и застройки изменение вида разрешенного использования земельных участков на основании решения органа местного самоуправления.

Для сельскохозяйственных угодий не устанавливаются градостроительные регламенты, и соответственно принятие правил землепользования и застройки не имеет для них юридического значения. Суды, как правило, придерживаются позиции и указывают на отсутствие оснований для применения п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» к сельскохозяйственным угодьям, поскольку для них не устанавливаются градостроительные регламенты[98].

Вместе с тем было бы неверным утверждать, что их мнение на этот счет является единым. В судебных актах[99] нередко встречается и противоположная точка зрения о том, что разрешенное использование земельного участка, относящегося к землям сельскохозяйственного назначения, в том числе и к сельскохозяйственным угодьям, может быть изменено органом местного самоуправления в порядке, установленном ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

В указанных случаях суды, как правило, все-таки отказывали правообладателям земельных участков в удовлетворении их требований, но уже по другим основаниям (например, в связи с неодобрением изменения вида разрешенного использования на публичных слушаниях либо даже просто со ссылкой на то, что решение данного вопроса находится в компетенции органа местного самоуправления и потому полностью зависит от его усмотрения).

Несмотря на то, что градостроительное зонирование наиболее развито, в нем существует достаточное количество пробелов. Так, в научной литературе[100] неоднократно предлагалось включить в градостроительные регламенты положение об использовании подземного пространства, закрепить допустимые показатели глубины и плотности подземной застройки.

---

Предыдущая

Оглавление

Следующая