В.С. Кашо, О.В. Роньжина
Муниципальное право России
Краткий конспект лекций по курсу. Новосибирск, СФУ, 2009.

Предыдущая

Раздел 8. Органы и должностные лица муниципального образования

Лекция 9. Органы и должностные лица муниципального образования

1. Понятие системы органов муниципального образования

Зарубежный и российский опыт функционирования местного самоуправления выработал несколько моделей построения публичного аппарата муниципального образования. Модели отличаются друг от друга по  типу «системы сдержек и противовесов» внутри муниципального аппарата, то есть по виду органов, которые включаются в структуру, по распределению между ними полномочий, по способу формирования органов, по взаимоотношениям, устанавливаемым между ними.

Традиционно, выделяют четыре основных моделей структуры органов местного самоуправления, а также различные смешанные формы. Некоторые правоведы насчитывают до 34 различных промежуточных вариантов организации аппарата муниципального образования, основанных на этих базисных моделях.

1. «Сильный Совет – слабый мэр». Совет формируется населением непосредственно. Глава муниципального образования избирается советом и может быть снят с должности депутатами. Достоинствами модели называют: высокая степень участия членов совета в муниципальном управлении, хозяйственных делах, кадровых вопросах, что позволяет представить и учесть разные точек зрения, интересы различных социальных групп местного сообщества; действенный контроль за чиновниками; близость управления к избирателям. Недостатки организации муниципального аппарата по этому варианту: излишняя вовлеченность совета в хозяйственные дела, текущее оперативное управление; не отвечает специфику управленческого процесса в крупных муниципалитетах, но вполне пригодно для муниципалитета функционирующего преимущественно на основе добрососедских отношений.

2. «Сильный мэр – слабый Совет». И совет и мэр избираются населением непосредственно. Это предопределяет взаимоотношения главы муниципального образования с Советом депутатов. Мэр сам решает большинство текущих управленческих вопросов, имеет право отлагательного вето на решения представительного органа. Вето преодолевается квалифицированным большинством депутатского корпуса. Положительные черты этой модели структуры органов местного самоуправления: концентрация исполнительной власти, что способствует оперативности принятия решений; концентрация ответственности; ярко выраженное исполнительское лидерство; приспособленность к условиям управленческим процесса большого города с неоднородным населением, сложность управления которым диктует необходимость концентрации властных  полномочий и ответственности в одних руках. Негативные черты модели: перегруженность мэра, который должен быть и сильным политиком и хозяйственником-администратором одновременно; потенциальная опасность конфронтации между мэром и Советом депутатов.

3. «Совет – управляющий». Совет депутатов избирается населением непосредственно. А местную администрацию возглавляет руководитель местной администрации, назначенный по контракту на конкурсной основе, то есть профессиональный управляющий, менеджер. Впервые идея данной системы была сформулирована в 1899 году в реакционной статье журнала «Муниципалитеты Калифорнии» ее главным редактором Х. Мейсоном. Практическое воплощение получила в 1908 году Стаунтон, штат Виргиния. Модель «Совет – управляющий» представляет собой распространение цивилистических институтов на публичное управление. Основана данная модель на теории кооперативно-корпоративных начал, в которой муниципальное образование рассматривается как специфический хозяйствующих, но публичный субъект права. Указанная структура органов муниципалитета копирует систему управления акционерным обществом. Совет депутатов является прообразом своеобразного совета директоров акционерного общества, который определяет основные направления политики. Сами акционеры-сособственники, не являющиеся специалистами в хозяйственной деятельности, нанимают профессионала, политически нейтральную фигуру, администратора. Основная цель модели – построить управление таким образом как функционирует эффективная корпорация частного права, отделив при этом политику от администрации.

Положительные черты модели: снижение коррупционности в управлении; повышение эффективности управления, поскольку исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется специалистом, обладающим необходимыми познаниями (в области управления, бизнеса, финансов) и опытом. Недостатки варианта «Совет-управляющий»: не способность к решению сложных, этнических, расовые, социальные проблемы и задачи. Модель подходит для небольших муниципалитетов с относительно гомогенным населением.

4. «Совет – система комитетов». Представительный орган формируется населением на муниципальных выборах, и он же осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность. Создаваемые в структуре Совета депутатов профильные комитеты выполняют роль отраслевых исполнительных органов. Достоинства модели «Совет – система комитетов» состоят в: отсутствии управленческих и организационных потерь, связанных с разграничением полномочий, разделением властей, снижение расходов на администрирование. Негативные черты проявляются в конкуренции между комитетами; отсутствии контроля за исполнительной деятельностью; не профессиональности управления, осуществляемого депутатами; отсутствие единого координационного центра и эффективного сотрудничества между отделами.

Право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления ограничено федеральным законодателем, который на основании часть 3 статьи 55 Конституции, преследуя цель обеспечить реализацию основ конституционного строя Российской Федерации и на уровне муниципального управления, предлагает местному сообществу выбирать только из двух основных возможных вариантов.

Схематично эти модели выглядят следующим образом:

Первая модель  «Сильный мэр – слабый совет»
Рисунок 1

Представительный орган избирается населением на муниципальных выборах. Его деятельность организует председатель Совета депутатов, избираемый ими из своего состава. Представительный орган осуществляет нормотворческие и контрольные полномочия. Глава муниципального образования одновременно является главой местной администрации, то есть осуществляет сразу две функции. Во-первых, представляет муниципальное образование во вне во взаимоотношениях с другими муниципальными образованиями, предприятиями, учреждениями, организациями, с органами государственной власти. Во-вторых, руководит местной администрацией на принципах единоначалия. Четко прослеживается разграничение властных полномочий и механизм системы сдержек и противовесов. Так, структура местной администрации утверждается представительным органом по представлению главы местной администрации. Представительный орган осуществляет контроль за деятельностью главы муниципального образования и всех должностных лиц местной администрации. В свою очередь, глава муниципального образования промульгирует нормативные правовое акты представительного органа, обладает правом отлагательного «вето» на нормативные акты Совета депутатов, которое преодолевается квалифицированным большинством голосов.

Вторая модель «Совет - управляющий»

Представительный орган избирается населением на муниципальных выборах. В муниципальных района может также формироваться по должности из глав муниципальных образований поселений, входящих в состав района и депутатов, выбираемых из числа депутатов представительных органов поселений, входящих в состав района. Глава муниципального образования является одновременно председателем представительного органа муниципального образования. Он также как и впервой модели выполняет две функции: представительские, персонификации муниципального образования и дополнительную, в этой модели, он организует деятельность Совета депутатов. Местную администрацию возглавляет глава местной администрации, который назначается на эту должность по конкурсу, на контрактной основе. Из числа кандидатов, отобранных конкурсной комиссии представительный орган производит назначение. Глава местной администрации не наделен правом отклонить принятые решения представительного органа.

В соответствии с требованиями ФЗ-131 данная модель обязательна для городских округов, созданных на территории ЗАТО, а также для муниципальных районов, где представительный орган муниципального образования формируется не выборами населением, а состоит из представителей поселений (глав поселений и депутатов, избранных от поселенческих представительных органов).

3 модель (возможна только для сельских поселений)

Население любого сельского поселения (в действующей редакции ФЗ-131 независимо от численности населения) вправе организовать управление, в соответствии с моделью «суперсильный мэр», которая сопоставима с формой правления, именуемой суперпрезидентской республикой. Представительный орган избирается населением на муниципальных выборах. Глава муниципального образования одновременно выполняет три группы полномочий. Во-первых, он является лицом, персонифицирующим муниципалитет во всех отношениях с гражданами, предприятиями, организациями, органами государственной власти и государственными должностными лицами, органами и должностными лицами других муниципальных образований. Во-вторых, он возглавляет исполнительно-распорядительную деятельность в муниципальном образовании как руководитель местной администрации. В-третьих, осуществляет все полномочия председателя представительного органа сельского поселения.

Предыдущая

Поиск

Реклама