В.С. Кашо, О.В. Роньжина
Муниципальное право России
Краткий конспект лекций по курсу. Новосибирск, СФУ, 2009.

Предыдущая

Раздел 2. Понятие, юридическая природа, принципы и функции местного самоуправления

Лекция 2. Понятие, юридическая природа и принципы местного самоуправления

1. Понятие и юридическая природа местного самоуправления

Местное самоуправление – комплексное, многообразное явление, которое рассматривают в четырех основных смыслах.

Во-первых, как одну из основ конституционного строя Российской Федерации. В таком понимании местное самоуправление представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в государстве, что связано с намерениями России быть демократическим и правовым государством. Конституция закрепляет, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Этот конституционный принцип обеспечивает такую децентрализацию системы управления в Российской Федерации, которая позволяет сделать ее наиболее пригодной к обеспечению интересов местного населения с учетом исторических и других местных традиций.

Во-вторых, в качестве одной из форм народовластия Российской Федерации, в которой реализуется народный суверенитет, наряду с осуществлением народом своей власти непосредственно посредством федеральных и региональных выборов и референдумов, функционирование органов государственной власти Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Именно через указание на природу местного самоуправления как формы народовластия дает легальное определение этого термина статья 2 ФЗ – 131, где указывается, что под местным самоуправление следует понимать форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

В-третьих, как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью (статья 130 Конституция Российской Федерации). В Конституции Российской Федерации также закрепляется, что местное население не может быть лишено право на осуществление местного самоуправления. Право на местное самоуправление является комплексным правом, включающим в себя несколько правомочий, правопритязаний. Жители муниципальных образований имеют равные права по осуществлению местного самоуправления непосредственно и через своих представителей, на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления. Некоторые из составляющих право на местное самоуправление правомочий именуют коллективными, поскольку они принадлежат не одному человеку, а коллективу (местному сообществу) в целом. Другие присущи гражданину как персональному субъекту, следовательно, рассматриваются как индивидуальные.

В-четвертых, местное самоуправление представляет собой один из уровней публичного управления в Российской Федерации, образованного в результате децентрализации властного управления. При деконцентрации властные полномочия делегируются государством своим структурным звеньям, помимо центрального аппарата образуются периферийные территориальные подразделения органов власти. При децентрализации же делегирование властных полномочий осуществляется от одного юридического лица к другому, от государства к субъекту федерации или местному сообществу. Публичные властные полномочия распределяются в Российской Федерации по трем уровням: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.

Помимо децентрализации властных полномочий в процессе федеративного устройства, первая глава Конституции Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление. Муниципально-территориальное деление вполне допустимо расценивать в качестве одной из сторон «формы государственного устройства» наряду с входящими в него федеративным и административно-территориальным членением.

Территория субъектов Федерации разграничивается между муниципалитетами, являющимися полноценными публично-властными организациями. Городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории города федерального значения имеют собственное местное сообщество, отграниченную территорию, самостоятельно осуществляют вопросы местного значения, система образуемых органов местного самоуправления не входит в систему органов государственной власти, свой местный бюджет, формируемых за счет устанавливаемых местных налогов, уставы и иные муниципальные правовые акты и даже внешние атрибуты и символы (герб, флаг, административный центр, защищенное наименование). Приемлемым, в связи с чем, будет сравнение муниципального образования с «миниатюрным» государством.

Подход к местному самоуправлению через призму децентрализации властных полномочий, ведущих к созданию трех уровней публичного управления, позволяет увидеть «матрешечный» принцип устройства публичной власти. Россия – самая большая публично-властная организация состоит из подобных ей, но меньших по размерам (числу населения, протяженности территории, суммам бюджета, объему полномочий, величине управленческого аппарата и т.д.) субъектов Федерации. Последние, в свою очередь, включают «мини» публично-властные организации – муниципальные образования, с тем же основным набором элементов, но еще более мелких.

Вместе с тем, в отличие от субъектов Федерации «микропублично-властные организации» вовсе лишены элементов государственности и их самостоятельность носит не политический, а скорее, административный характер. Тем не менее, если федерализация формы государственного устройства не рассматривается в настоящее время как непременный атрибут конституционализма (более 80 процентов государства в мире – унитарные), то выделение местного самоуправления на принципах децентрализации власти является международным общепризнанным стандартом.

Конституция Российской Федерации в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления, признавая организационную и функциональную обособленность органов местного самоуправления от центрального государственного аппарата, создает предпосылки к становлению теории публичной власти, состоящей из публичной государственной и публичной муниципальной. Хотя все же в конституционным нормах не утверждается негосударственная природа местного самоуправления (говорится только собственного о не вхождении местных органов в структуру государственного аппарата), принцип отделения государственной власти от местного самоуправления сыграл самую положительную роль в становлении самостоятельного местного самоуправления в России. Убедительно обосновывая качественную идентичность муниципальной власти государственной, отмечают, что если бы конституционного положения (и соответствующего правопонимания) об их размежевании не было, то его следовало бы обязательно изобрести и закрепить юридически.

Поскольку местное самоуправление по существу, ни что иное как часть государственного управления (обособленное только структурно до уровня публично-властной организации), регулирование основ правового положения муниципальных образований, разграничение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, будет принципиально схожим с разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектами Российской Федерации. Принцип народовластия предопределяет единство и неделимость власти, ее источник весь многонациональный народ Российской Федерации, но не отдельные местные сообщества. Делятся лишь властные полномочия между Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями («по вертикали»), между представительными, исполнительными и судебными органами власти («по горизонтали»)[2].

Признание и гарантирование осуществления местного самоуправления на всей территории России обеспечивает максимальное приближение власти к населению, оптимизацию предоставления основных публично-властных услуг гражданам, то есть решение вопросов организации жизнедеятельности по месту проживания локальных сообществ с учетом исторических, культурных, национальных и других традиций и особенностей под свою ответственность.

Формирование местного самоуправления как уровня публичной власти связанно с определением его правовой природы. Исторически сложилось несколько теорий, объясняющих природу местного самоуправления.

Общественная (общинная и хозяйственная). Возникла в середине XIX века во Франции и Бельгии. Право (коллективное) общины заведовать своими делами признаются естественным и неотчуждаемым наряду с основными индивидуальными правами человека. Данная теория, основываясь на идеях естественного права, признает общину естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства. В соответствии с ней государственные органы могут лишь следить за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции, не вмешиваясь в решение местных дел. Прототипом для общественной концепции послужили, в том числе отношения средневековых 2 вольных» городов с королевской власти. Хартии, заключаемые общиной города предусматривали автономию города в значительном круге дел (торговля, суд). Городская община, свою очередь обязывалась собрать и выплатить подати, поддерживать королевскую власть по важнейшим политическим вопросам, в том числе войны и мира. Становление в современном его виде связано с муниципальными реформами XIX века, с процессами перехода от феодализма к современному индустриальному обществу. Оплотом буржуазии также стали города, требовавшие самостоятельности в управлении местными делами, свободы от вмешательства, надзора со стороны центральных властей. Местное самоуправление брало начало от гильдий и формируемых ими городских органов самоуправления, которые решали не только вопросы управления, благоустройства, но и некоторые судебные полномочия. Самостоятельность городов влекла за собой определенную независимость в управлении хозяйственными делами. Города постепенно наделялись правами юридического лица, что позволяло городским властям самостоятельно приобретать и распоряжаться имуществом.

Представители хозяйственной разновидность данной концепции полагают, что местное самоуправление чуждо политики, но имеет свою особую сферу. Дела эти и задачи строго хозяйственные и с точки зрения государства безразличные. Муниципальные образования ставятся авторами хозяйственной концепции в один ряд с частными союзами, корпорациями, благотворительными сообществами. Сущность местного сообщества видится в предоставлении местному сообществу самому ведать своими делами, исходя из собственных интересов, а государство заведует государственными делами, писал
Н.М. Коркунов. Таким образом, в противопоставлении общественных и государственных интересов заключается основание для полной самостоятельности органов самоуправления, которые в принципе не должны заниматься делами государственного управления.

Общественная теория местного самоуправления наиболее популярна была в середине XIX в. Однако, социально-политические изменения в мире показали ее несостоятельность. Постулат данной теории, согласно которому территория государства должна состоять из территорий независимых друг от друга самоуправляющихся общин, практически невозможно воплотить в жизнь. В положениях рассматриваемой теории происходит неоправданное смешение самоуправляющихся территориальных единиц с разного рода частноправовыми объединениями – промышленными компаниями, благотворительными обществами. Однако, если принадлежность к какому-либо частноправовому объединению, и выход из него зависят лишь от человека, то принадлежность к самоуправляющей территориальной единице и подчинение органам самоуправления устанавливаются законом и связаны с местом проживания человека. Урбанизация и индустриализация снизили изолированность местного сообщества. Развитие СМИ, современных средств передвижения породили феномен «покорения расстояния». Значительно повысили уровень социальной мобильности населения, уменьшилось функциональная и психологическое значение таких человеческих ассоциаций, основанных на родстве, вере, общности чувств и идей, как семья, церковь, локальное сообщество. Разобщенность между ранее относительно изолированными территориальными единицами была в преодолена и они перестали являться самодостаточными в социально-экономическом отношении. Человек вполне может жить в одной местности, а получать свой доход – за пределами своего проживания. Место непосредственного проживания перестало быть главной основой для объединения людей, а территориальная общность все более заменялась общностью профессии и социального положения. Расширение сферы интересов граждан, их социального контактов способствовало укреплению чувства общенационального достоинства.

Некоторые функции, считавшиеся ранее сугубо местными, начали приобретать общенациональное звучание (здравоохранение, образование и т.д.). Идея минимального государства заменила идея государства всеобщего благосостояния. Оно стало брать на себя большое количество социальных функций. В результате правового регулирования, обязывающего местные власти решать конкретные вопросы, а в ряде случаев и предписывающие способы решения этих вопросов, муниципальные органы все более интегрировались в государственный механизм. Муниципальные образования стали зависимыми от общенационального курса, от ситуации в других муниципальных образованиях. От государства стали ожидать, что оно возьмет на себя основную заботу по обеспечению благосостояния, определенных разумных стандартов жизни, более справедливого распределения национального дохода. Поддержание инфраструктуры, необходимость решать ряд вопросов централизовано (безопасность от эпидемий, организация образования, поддержка инфраструктура) требовала общекоординационных действий со стороны центральных властей. Занятость, национальный доход и другие макроэкономические показатели могут быть обеспечены только при соблюдении стандартов, установленных центральной властью. Произошла национализация социальной политики центральной властью. Вследствие этого на Западе в настоящее время наиболее популярна все же государственная теория местного самоуправления.

Государственная теория. Государственная теория местного самоуправления была сформулирована немецкими учеными Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. В России развивалась дореволюционными государствоведами Н.И. Лазаревским, А.Л. Градовским и В.П. Безобразовым. Сторонники данной концепции рассматривают местное самоуправление как часть государства. Местное самоуправление в рамках этой концепции является управлением публичного характера по поручению государства, т.е. продолжение государства местном уровне, но самим сообществом и в своих интересах. Местные дела есть дела государственные. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, которые ориентированы на служение верхам. Здесь необходимо участие местных жителей, которые хорошо знают интересы и потребности сообществ и общин и могут полнее их удовлетворить. Таким образом, органы местного самоуправления являются специфическими органами государственного управления. Сторонники государственной теории отрицают саму возможность противопоставления местных и государственных органов власти.

Дуалистическая концепция местного самоуправления. Представители данной концепции полагают, что природа местного самоуправления двойственная, сочетает в себе и государственные и общественные начала. Самостоятельность органов местного самоуправления присутствует только в местных делах. Осуществляя государственные управленческие функции, эти органы выходят за рамки местных интересов, и тогда должны действовать как орудие вышестоящей государственной администрации.

Теория кооперативно-корпаративных начал удачно всего выражена в работах американца Дж. Блэра. Человек считается свободным в определении своей собственной публичной и частной деятельности. Став членом гражданского общества, он становиться пайщиком его власти, приобретая тем самым право и обязанность участвовать в политических процессах этого сообщества. Муниципальное образование рассматривается как некоторое юридическое лицо, созданное «на паях» членами местного сообщества. Каждый житель муниципалитета владеет своего рода голосующей акцией, участвуя в формировании органов управления, определении основных направлений деятельности и политики своего муниципалитета. Члены местного сообщества как сособственника акционеры управляют своим муниципалитетом под свою ответственность, приобретая выгоды от качественно оказанных публичных услуг, претерпевая неблагоприятные последствия от убытков, связанных с дефектами управления. Таким образом, осуществляют решение вопросов местного значения под свою ответственность, с учетом своих интересов.

Юридическая теория местного самоуправления. Муниципальные образования рассматриваются как юридические лица, которые не являются публичными, но государство передает им ряд правительственных функций в полном объеме, признавая за ними независимость и неприкосновенность. Ответственность за надлежащее осуществление функций наступает в рамках этих отношений по делегированию публичных задач.



[2] На поиск обобщающих характеристик процесса деление «власти по горизонтали и вертикали» все чаще обращается внимание в конституционной доктрине, см. например, Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп. В 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2007. С. 351.

Предыдущая

Поиск

Реклама