В.С. Кашо, О.В. Роньжина
Муниципальное право России
Краткий конспект лекций по курсу. Новосибирск, СФУ, 2009.

Предыдущая

Раздел 9. Экономическая основа местного самоуправления

Лекции 13. Понятие и структура муниципальной собственности

3. Структура муниципальной собственности. Виды объекты муниципальной собственности и их учет

Новеллой Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ является определение исчерпывающего перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. Если по Федеральному закону от 28.08.1995 г. в муниципальной собственности могло находиться в принципе любое имущество, способное удовлетворить те или иные потребности населения (в том числе магазины, автостоянки, бензозаправки, ликеро-водочные заводы и т.п.), то теперь в собственности муниципальных образований может находиться только:

1) имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом 06.10.2003 г. №131-ФЗ вопросов местного значения – например, имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения; автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда; пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения и т.п.;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных на основании заключенных договоров и соглашений;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

Остальное имущество, принадлежащее муниципальным образованиям на праве собственности, подлежит в установленный срок перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению.

Такие ограничения вызваны специальной гражданской правосубъектностью муниципального образования и направлены на то, чтобы органы местного самоуправления решали вопросы местной жизни, осуществляли переданные им отдельные государственные полномочия, не отвлекаясь на коммерческую деятельность, которой могут эффективно заниматься и частные физические и юридические лица. С принятием ФЗ-131 в российском муниципальном праве начался этап, направленный на сокращение участия муниципального образования в хозяйственном обороте. Концептуально, действующее законодательство зиждется на принципе «публичная власть не должна быть предпринимателем».

В статье 50 ФЗ-131 перечисляется перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. От остальных объектов муниципалитеты, по замыслу законодателя, муниципалитеты должны «избавиться» до 01.01.2008 г. путем приватизации или перепрофилирования имущественных комплексов, в том числе путем приватизации муниципальных унитарных предприятий. Перечень вопросов местного значения, установленный в статьях 14 – 16 не совпадает с перечнем имущества, указанным в статье 50 ФЗ-131. Первый примерно на одну треть меньше по объему.

Это означает, что муниципалитеты должны решать данные вопросы местного значения, способами, не предполагающими наличие объектов муниципальной собственности. К таковым можно отнести, например, закупку товаров и услуг для муниципальных нужд у частных субъектов, предоставление населению трансфертов для покупки услуги за счет муниципального бюджета, но на конкурентном рынке.

Однако в 2006 году правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации принцип «минимального» объема муниципальной собственности был отвергнут в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 г. № 540-О «По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Суд разъяснил, что «статья 50 ФЗ-131 в части, устанавливающей перечень видов муниципального имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов имущества, могущего находиться в собственности муниципальных образований, и не допускающая наличия иного имущества, необходимого для осуществления полномочий муниципальных образований, и препятствующая использованию установленных законом способов привлечения денежных средств и иного имущества для формирования собственных доходов бюджетов муниципальных образований» (п. 2 резолютивной части); «перечисляя имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований, федеральный законодатель не ограничивает их в возможности иметь в собственности и иное имущество, предназначенное для осуществления возложенных на них полномочий» (пункт 3).

Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации основывается, в том числе и на положениях статьи 9 Европейской Хартии местного самоуправления, в которой указывается, что финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, с тем чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий.

Федеральный законодатель все же не отказался полностью от  идеи снижения объема муниципальной собственности и предполагается, что в критериях эффективности деятельности органов местного самоуправления, утверждаемых Указом Президента Российской Федерации, появится показатель доли непрофильного имущества. К таковому относится все, что не предусмотрено в виде собственности муниципалитетов законов.

В действующей редакции ФЗ-131 устанавливается перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципального образования. Это имущество, предназначенное для:

1) решения вопросов местного значения поселений и муниципальных районов, городских округов (по списку ч. 2 и ч. 3 статьи 50 ФЗ № 131).

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации,

3) имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных по соглашению между органами местного самоуправления районов и поселений;

4) для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными актами представительного органа муниципального образования.

5) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

Иное имущество, не попавшее в эти категории, подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению.

Перераспределение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципальными образованиями влечет за собой процедуру перераспределения имущества, предназначенного для осуществления властных полномочий другого уровня публичной власти.

Первоначально распределение публичного имущества между уровнями публичной власти и формирование объектов муниципальной собственности связано с принятием Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». В основном это было имущество, необходимое для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры, жилые помещения, объекты соцкультбыта. Большая часть таких имущественных комплексов требовала серьезных расходов по его содержанию. А приватизации подлежали, как правило, высокодоходные имущественные объекты.

Право собственности на земельные участки между публичными собственниками разграничивается в зависимости от того, для осуществления полномочий какого уровня власти  предназначен объект, который находится на земельном участке. Соответственно, если на земельном участке находятся объекты, предназначенные для осуществления федеральных полномочий (оборонные предприятия, атомные электростанции, здания прокуратуры, федеральных судов), то земельный участок должен быть включен в число объектов федеральной собственности. Если на земельном участке находятся объекты, предназначенные для осуществления региональных полномочий (предприятия субъекта Российской Федерации, аэродром, социальные приюты, здания органов субъекта РФ и др.) – в собственность субъекта Российской Федерации. Если на земельном участке находятся объекты, здания, строения, сооружения, предприятия, предназначенные для осуществления районных полномочий (свалка, школа, ДОУ и др.) – в собственность муниципального района. Если на земельном участке находятся объекты, здания, строения, сооружения, предприятия, предназначенные для осуществления полномочий поселения (муниципальный многоквартирный дом, кладбище, пляж, парк и др.) – в собственность поселения.

Разграничение имущества между муниципальным районом и поселением, которые не являются вновь образованными, осуществляется либо по соглашению органов этих муниципалитетов, либо также с участие субъекта Российской Федерации. Последняя процедура состоит из следующих этапов: подготовка перечня (списков) имущества и от района, и от поселения по перераспределению имущества между ними; согласование перечня имущества органами этим муниципальных образований; направление списков имущества, подлежащего передаче, на рассмотрение органам власти субъекта Российской Федерации; принятие регионального акта, утверждающего перечни передаваемого имущества; поселение и район составляют акт о передаче в 3-х месячный срок. В 2-х месячный срок вносят изменения в учредительные акты муниципальных предприятий и учреждений; момент возникновения права собственности указывается в региональном акте; производится регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Такой порядок применяется только в отношении имущества, по поводу которого нет спора, и достигнуто согласование между муниципальными органами. Споры о праве собственности на такое имущество, разрешаются в судебном порядке. Наличие судебного спора по отдельным объектам имущества не является основанием для приостановления передачи иных объектов имущества.

В зависимости от правового режима объекты муниципальной собственности делятся на две группы:

1) имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями на права хозяйственного ведения и за муниципальным учреждениями на праве оперативного управления. Оно имеет в основном социальное (образование, медицина, культура) и производственное значение (предприятия жилищно-коммунального хозяйства). Этим имуществом пользуются и распоряжаются в пределах, определенных гражданским законодательством и муниципальными правовыми актами, руководители муниципальных предприятий и учреждений;

2) имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляющее муниципальную казну соответствующего муниципального образования (например, местный бюджет). Оно призвано удовлетворять потребности населения, связанные с проживанием на территории муниципального образования, а также финансово и материально обеспечивать деятельность органов местного самоуправления. Управляют и распоряжаются этим имуществом непосредственно органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией.

Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом самостоятельно осуществляют от имени муниципального образования органы местного самоуправления в соответствии с законами уставом, а также и разграничением полномочий между ними. Так, органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

При этом представительные органы местного самоуправления устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом, а исполнительные органы непосредственно владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом, в том числе через учреждение и наделение полномочиями компетентных организаций.

Хотя в Федеральном законе от 06.10.2003 г. в числе субъектов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью не указано население, законодательство не запрещает связанные с эти наиболее важные вопросы (кроме бюджетных) вынести на местный референдум. Объекты муниципальной собственности могут передаваться также по договору органам территориального общественного самоуправления.

Сформированная муниципальная собственность учитывается в реестрах муниципальной собственности. Право и обязанность ведения реестра (функции реестродержателя) принадлежат уполномоченным органам, определенным в соответствии с решением представительного органа местного самоуправления о порядке распоряжения и управления муниципальной собственностью данного муниципального образования. Данный уполномоченный обязан:

- в месячный срок внести переданные в муниципальную собственность объекты в реестр объектов муниципальной собственности;

- в месячный срок направить официальное уведомление администрации предприятия в соответствующее министерство, ведомство об отнесении предприятия в собственность муниципального образования;

- оперативно учитывать все произошедшие изменения, касающиеся объектов муниципальной собственности.

По объектам, переданным в муниципальную собственность и внесенным в реестр, соответствующие уполномоченные органы по управлению имуществом обязаны:

- обеспечить приведение в соответствие с законом учредительных документов муниципальных предприятий, иных предприятий, в уставный капитал которых внесены вклады, являющиеся муниципальной собственностью;

- в соответствии с типовыми положениями, утвержденными органами правительства Российской Федерации по управлению имуществом, утвердить уставы и заключить контракты с руководителями муниципальных предприятий;

- переоформить договоры аренды, найма, пользования объектов муниципальной собственности.

Внесение изменений в реестр муниципальной собственности осуществляется соответствующими уполномоченными органами по управлению имуществом на основании:

- решения вышестоящего органа власти;

- решения вышестоящего комитета (органа) по управлению имуществом;

- акта о приемке объекта;

- акта купли-продажи имущества;

- решения суда;

- иного нормативно-правового акта в соответствии с действующим законодательством.

Запись о внесении объекта в реестр объектов муниципальной собственности, либо исключение из него по основаниям, предусмотренным выше должна быть совершена соответствующим уполномоченным органом по управлению имуществом в трехдневный срок со дня принятия решения.

Формы ведения реестра, акценты в его учете разрабатываются в соответствии с вышеуказанным решением уполномоченными органами (как правило, это финансовое управление муниципального образования, комитет по управлению имуществом и прочие органы, действующие в соответствии с разграничениями полномочий между ними).

Столь же важной, конституционно значимой проблемой является вопрос о пределах «неприкосновенности» объектов муниципальной собственности, в частности, при переводе муниципального имущества в другую публичную форму собственности (в государственную собственность субъекта РФ либо собственность Федерации).

Муниципальная собственность, относясь по своим юридическим свойствам к разряду публичной собственности, в то же время имеет определенные специфические характеристики, связанные с воплощенным в ней единством субъективно-личностных аспектов права на местное самоуправление (притязания членов местного сообщества на решение вопросов местного значения самостоятельно за счет муниципальной собственности) и управленческих начал местного самоуправления как формы публичной власти. В этом плане, несмотря на известное социально-целевое сходство с иными видами публичной собственности, муниципальная собственность образует обособленный имущественный комплекс, в отношении которого со стороны Российской Федерации и ее субъектов неприменимы методы административно-хозяйственного распределения и перераспределения. Это нашло подтверждение и в практике Конституционного Суда РФ, который, в частности, в решении, касающемся видового состава государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности, опираясь на ранее сформулированные правовые позиции о порядке безвозмездной передачи имущества из государственной собственности субъектов РФ в федеральную государственную собственность[25], указал следующее. Порядок передачи имущества из муниципальной собственности в федеральную государственную собственность или государственную собственность субъектов РФ предполагает необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу и согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а потому не может рассматриваться как позволяющий принимать уполномоченному исполнительному органу государственной власти Российской Федерации или субъекту РФ, осуществляющему полномочия собственника имущества, решения в одностороннем порядке о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность Российской Федерации или субъекта РФ, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления. Споры же о праве собственности на имущество (о законности нахождения имущества в собственности субъектов РФ или в муниципальной собственности), в отношении передачи которого ставится вопрос в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, разрешаются судами в порядке, установленном действующим законодательством. Данная правовая позиция была подтверждена в Определении Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2006 г. N 542-О.

Рассматривая взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления по поводу разграничения объектов публичной собственности в контексте проблемы обеспечения неприкосновенности муниципальной собственности, важно учитывать, что обладание собственностью обязывает: она определяет не только свободу управомоченного субъекта по владению, пользованию и распоряжению имуществом, но и влечет за собой известные обязательства и обременения по содержанию имущественных объектов. Поскольку же различные имущественные объекты имеют разную экономическую эффективность - как положительную, так и отрицательную, - а разграничение объектов публичной собственности предполагает различные направления движения публичного имущества - как в сторону субъектов государственной власти из муниципальной собственности, так и наоборот, в сторону муниципальных образований, в зависимости от установленных законом критериев обладания теми или иными объектами, - передача имущества из государственной собственности в муниципальную может породить для муниципального образования дополнительные обременения. Тем самым, казалось бы, позитивный процесс наделения собственностью может обернуться негативными последствиями для финансово-экономической самостоятельности муниципального образования, вынужденного перераспределять финансово-бюджетные ресурсы на покрытие незапланированных расходов. Актуальность этого вопроса подтверждается практикой Конституционного Суда РФ.



[25] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П // СЗ РФ. 2006. N 28. Ст. 3117.

Предыдущая

Поиск

Реклама