Л.А. Мицкевич, А.Ф. Васильева, Н.А. Морозова, Е.Г. Приходько
Административное право
Опорный конспект лекций. Красноярск: СФУ, 2008.
| Предыдущая |
Раздел 3. Органы исполнительной власти
Тема 7. Органы исполнительной власти
1. Понятие и правовое положение органа исполнительной власти
Значение теории органа:
а) научное значение связано с тем, что государственный орган – это основное понятие в государствоведении;
б) практическое значение:
- во-первых, от признания того, является ли то или иное образование органом государства или не является, зависят налоги, льготы, оклады, штаты, запрет на предпринимательскую деятельность, совместительство, возможность принимать подарки и иные вознаграждения, создание политических партий и др.);
- во-вторых, от этого зависит порядок обжалования актов и действий, судебное обжалование действий и решений органа осуществляется в одном порядке, иных организаций – в другом (исковом).
Понятие органа государства. Понятие «орган» - часть другого более широкого понятия «организация», то есть социальная система определенного уровня, совокупность людей, определенным образом структурированных, организованных, и действующих для достижения единой цели. В литературе часто используется термин «коллектив».
Орган - это конкретная разновидность организации, а именно та ячейка (элемент) организации, которая выступает вовне от имени всей организации и образуется для осуществления самоуправления, внутреннего упорядочения данной организации. Таким образом, орган в терминах теории систем - это субъект управления.
Само слово орган - от греческого «organon», что означает орудие, инструмент чего-либо. Следовательно, каждый орган государства - это не просто его часть, а орудие, инструмент. Орган исполнительной власти - это вид органа государства, инструмент, созданный с определенной целью – осуществлять государственное управление.
Как орган государства он обладает всеми его характерными чертами.
Признаки органа государства:
1. Часть госаппарата.
2. Наделенность государственно-властными полномочиями и, следовательно, собственной компетенцией.
3. Наличие организационной структуры.
4. Участие в реализации задач и функций государства.
5. Присущие данному виду органа методы и формы деятельности.
6-7. В качестве факультативных признаков в литературе 70-х годов указывались - территориальный масштаб деятельности, закрепление в нормах права (конституционных нормах).
Особенности правового режима деятельности органов государства. Действует принцип «запрещено все, что не разрешено».
В законодательстве нет официального определения органа исполнительной власти. Достаточно часто учебники не дают специального определения, а просто описывают признаки органа исполнительной власти. Учебник под редакцией Н.Ю. Хаманевой (ИГП РАН) обобщает имеющиеся в литературе определения: «Орган исполнительной власти - самостоятельная структурная часть государственного аппарата, входящая в систему исполнительных органов государственной власти, предназначенных для осуществления государственного управления в целях практической реализации законов и организации их исполнения, и наделенная определенной компетенцией (государственно-властными полномочиями)».
Анализ (системный подход) позволяет определить, какие отношения характеризует тот или иной признак в предложенном определении.
Учебник Габричидзе Б.Н., Чернявскиого А.Г.: «Орган исполнительной власти – составная часть механизма (системы) исполнительной власти; действует в сфере исполнительной власти; выступает по поручению и от имени государства (Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации); осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; обладает собственной компетенцией; имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности».
В учебнике по редакцией А.П. Коренева дается следующее определение: «орган исполнительной власти - это целостное структурно оформленное самостоятельное социальное образование, функционально осуществляющее исполнительную и распорядительную деятельность в целях решения задач общества и государства в социально-политической, социально-культурной, хозяйственной и межотраслевых сферах государственной деятельности».
Дискуссии. Ю.М. Козлов различал понятия «орган исполнительной власти» и «орган государственного управления», считая второе понятие более широким. исполнительная власть, по его мнению, имеет разветвленный механизм, в котором имеются различные образования:
1) органы исполнительной власти;
2) управленческие органы, действующие в качестве звеньев этого механизма второго порядка, иного, чем органы исп. власти:
а) созданные органом исполнительной власти, например,
б) названные в нормативных актах последнего времени органами исполнительной власти, но на самом деле, таковыми не являющиеся (выполняют функции органа исполнительной власти некоторые их структурные образования). Например, Госналогслужба имеет инспекции, которые выступают, скорее, как учреждения.
Большинство ученых не употребляют понятие «орган государственного управления». Ю.Н. Старилов (на основе немецкого административного права) поддерживает мнение о разделении этих понятий.
Характерные черты (признаки) органа исполнительной власти:
а) общие для всех органов государства;
б) специальные признаки, присущие органам исполнительной власти.
Общие признаки: организационно обособленная часть (организация, институция, образование), часть государственного аппарата, действует от имени и по поручению государства, имеет государственно-властные полномочия, наличие внутренней структуры, своих форм и методов деятельности.
Специальные признаки:
- институциональный или статусный признак- органы самостоятельной ветви государственной власти – исполнительной власти,
- функциональный признак – это содержание деятельности, которое образует организационная (управленческая) деятельность,
- значение (характер) деятельности - исполнительно-распорядительная деятельность,
- цели деятельности – реализация (организация исполнения) законов и иных нормативных актов.
Остальные признаки можно определить, выделив особенности проявления общих признаков органов государства.
Органы исполнительной власти образуются в установленном законодательством порядке - путем избрания или назначения, имеют подзаконный характер деятельности, обладают правом распорядительства (государственно-властными полномочиями), имеют право издавать подзаконные юридические акты, в том числе, акты нормативного характера, и юрисдикционные акты, образуют иерархичную систему органов (подотчетность и подконтрольность нижестоящих органов вышестоящим в той или иной системе управления), обязательность распоряжений вышестоящих органов для нижестоящих, оперативная самостоятельность органов в пределах компетенции.
Наличие государственно-властных полномочий - основной, сущностный признак, позволяющий отличить государственные органы от любых иных образований. Эти полномочия составляют стержень (центральное звено) компетенции. Компетенция - одно из основных понятий в теории государственного органа.
Формула государственно-властных полномочий:
- издают акты, обязательные для адресатов (акты подзаконные),
- обеспечивают их реализацию путем применения различных мер,
- осуществляют наблюдение за исполнением требований этих актов,
- защищают акты от нарушения путем применения мер государственного принуждения.
Административная реформа предусматривает перенос центра внимания от статуса органа и его полномочий к деятельности и ее результатам. Это означает переход от статусной модели управления к функциональной. В компетенционных актах (положениях об органах) термин «компетенция» заменяется на термины «функции и полномочия». Функции – основные направления деятельности (крупные комплексы однонаправленных действий), направленные на достижение определенного результата.
Такой подход имеет принципиальное значение для понимания государственного управления и статуса органов исполнительной власти. Из этого вытекает, что не все функции органов нуждаются в оформлении властными полномочиями. Позитивное управление может осуществляться без властного (обязывающего или принуждающего) воздействия.
| Предыдущая |