И.З. Фархутдинов
Международное инвестиционное право и процесс
Учебник. - М.: "Проспект", 2010.
| Предыдущая |
Глава 8. Институт правовых гарантий иностранных инвестиций
8.3. Российское законодательство о гарантиях иностранных инвестиций
Одной из важных проблем при создании благоприятного инвестиционного климата для иностранных инвесторов является повышение уровня национально-правовой защиты иностранных инвестиций. Основываясь на опыте правового регулирования иностранных инвестиций промышленно-развитых стран в современных условиях, следует попытаться решить некоторые концептуальные проблемы в рассматриваемой области. Одной из таких проблем в контексте развития отечественного законодательства об иностранных инвестициях является вопрос о правовых гарантиях, предоставляемых иностранному инвестору.
Прежде всего речь идет о гарантии неприкосновенности иностранных инвестиций на территории Российской Федерации.
Экономические права, о которых говорится в ст. 35 Конституции РФ, включают право обладать, продавать и покупать все виды частной собственности. Никто не может быть лишен своей собственности, кроме как по решению суда. Принудительная экспроприация собственности для нужд государства возможна только в случае выплаты полной компенсации (п. 3).
Конституция РФ не содержит отдельных положений в отношении разных видов собственности. Она четко устанавливает, что частная, государственная, муниципальная и другие формы собственности пользуются равным признанием и защитой (ст. 8).
Для иностранного инвестора, не состоящего с принимающим государством в договорных отношениях, основной некоммерческий риск связан с осуществлением принимающим государством мер принудительного изъятия, равносильных по последствиям экспроприации или национализации [400].
Российское законодательство предусматривает такие принудительные формы изъятия иностранных инвестиций, как национализация и реквизиция. Процесс национализации в Российской Федерации законодательно продекларирован, но в настоящее время не получил должного нормативного развития.
В отечественной теории и практике правового регулирования иностранных инвестиций относительно данного аспекта основное внимание уделено проблемам национализации, поскольку этот институт имеет свою длительную историю [401].
Советская Россия была первым государством, которое, как пишет Дж. Уайт, не только ввело в обиход совершенно незнакомое в то время слово "национализация", но и на практике показало всему миру, что это значит. Большевистский декрет 1918 г. национализировал все более или менее крупные предприятия в стране, в том числе принадлежащие иностранному капиталу. Впоследствии в ходе новой экономической политики зарубежные инвесторы, ведущие широкую инвестиционную деятельность в нашей стране на основе концессионных соглашений, еще раз потерпели фиаско. Причем в 30-40-е гг. XX в. известные международные арбитражные суды вынесли решение о необходимости выплаты компенсации западным концессионерам, но СССР недвусмысленно отказался их исполнять. Интересно, что многие из западных фирм, которые сейчас выступают в качестве инвесторов на территории России, в свое время уже лишились капиталов [402].
В силу также вышеобозначенных обстоятельств проблемы национализации иностранных инвестиций остаются актуальными в России до сих пор. Не лишен актуальности и сам практический и доктринальный материал, накопленный как в отечественном, так и международном праве.
Пущенное в обиход с легкой, вернее, твердой, руки большевиков слово "национализация" приобрело в России устойчивое значение, хотя слово "национализация" не было использовано ни в Основах гражданского законодательства 1961 и 1991 гг., ни в Гражданском кодексе 1964 г. Вероятно, поэтому вообще отсутствует термин "национализация" в последнем советском юридическом словаре. Данный термин был введен в гражданское законодательство только недавно. Статья 235 действующего Гражданского кодекса РФ определяет национализацию как "обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц" и установила необходимость возмещения стоимости этого имущества и других убытков в порядке, установленном ст. 306 Гражданского кодекса РФ.
Понятие "национализация" отечественное законодательство в общем виде трактует как государственно-властный акт, направленный на принудительное прекращение права частной собственности на определенные имущественные комплексы и (или) права частного участия в долях и капиталах организации и возникновение права собственности на это имущество (право участия в долях и капиталах) у государства, как правило, в экстремальных условиях (революции, войны, кризис и т.д.).
Национализация любого имущества допустима только путем издания индивидуально-определенного акта о принудительном изъятии конкретного имущества органом государственной исполнительной власти (п. 3 ст. 35 Конституции РФ). Принято считать, что национализация как принудительный акт не подлежит оспариванию в судебном порядке. Принципиальным является то, что любая национализация должна сопровождаться выплатой равнопроцентного и справедливого возмещения, причем на предварительной основе (п. 3 ст. 35 Конституции РФ).
Иностранная инвестиционная деятельность осуществляется на территории другого государства, в котором не всегда существует стабильность относительно общей политической и экономической ситуации. Иностранный инвестор зачастую рискует тем, что в условиях отсутствия общей стабильности в развивающихся странах и странах с так называемой переходной экономикой (к последней категории относятся Россия и другие страны СНГ, а также государства Восточной Европы) его капиталовложения могут подвергаться принудительным мерам изъятия.
Этим объясняется то, что государства-реципиенты из этого круга стараются обеспечить для поощрения иностранного капитала благоприятный инвестиционный климат за счет организационно-правовых мер и повышения уровня законодательной защиты иностранных инвестиций.
Предоставление инвестиционных гарантий означает обеспечение всей совокупности государственных организационно-правовых мер защиты международных инвестиций с момента их учреждения до момента их ликвидации. Понятие правового режима и защиты инвестиций, с одной стороны, и гарантий инвестиций - с другой, взаимообусловлены и неразрывно связаны друг с другом.
Механизм гарантирования - это механизм, действующий в общественных интересах, так как его цель состоит в поощрении национальной инвестиционной политики. Он способствует учреждению инвестиций лицами государства - экспортера капитала в государстве-рецепиенте [403]. Эффективность правового режима иностранных инвестиций напрямую зависит от уровня предоставления государственных гарантий иностранному инвестору. Движущей силой инвестиционной политики государства, направленной на поощрение иностранного капитала путем создания благоприятного инвестиционного климата, выступает реальное обеспечение законодательно закрепленных гарантий в ходе осуществления инвестиционного проекта. В первую очередь инвестиционные гарантии обеспечиваются национально-правовыми инструментами. Гарантии предоставляются физическим и юридическим лицам, выступающим в качестве иностранного инвестора на территории государства-рецепиента. Эти гарантии, предоставляемые, как правило, специальным инвестиционным законодательным актом, содержат дополнительную степень защиты, которая выходит за рамки общегражданского законодательства, направленного на правовое обеспечение обычной предпринимательской деятельности.
Юридические гарантии прав и законных интересов иностранных инвесторов в Российской Федерации имеют свое правовое выражение в Федеральном законе от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации", который является основной правовой базой регулирования иностранных инвестиций, целью которого должно было стать регулирование отношений, связанных с предоставлением государственных гарантий иностранным инвесторам.
Не случайно основной задачей Федерального закона от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" является согласно его преамбуле обеспечение "гарантий прав иностранных инвесторов на инвестиции и получаемые от них доходы и прибыль".
В принципе, набор гарантий, предоставляемых иностранному инвестору в различных странах, почти одинаков. В частности, выделяют три основные группы таких гарантий: а) гарантии, обеспечивающие неприкосновенность имущества, составляющего иностранную инвестицию; б) гарантии, закрепляющие право иностранного инвестора пользоваться результатами своей инвестиционной деятельности; в) гарантии, касающиеся порядка рассмотрения инвестиционных споров [404].
Указанные виды государственных гарантий нашли свое отражение и в Законе об иностранных инвестициях (гл. II), при этом следует отметить, что все эти гарантии до закрепления в данном Законе были включены в качестве условий во многие двусторонние договоры о содействии капиталовложениям и международные соглашения, связанные с деятельностью международных экономических организаций.
Такой обширный перечень гарантий, изложенных в Законе, нечеткое определение государственных гарантий, их декларативный характер, отсутствие процессуальных механизмов действия этих гарантий [405], необозначение приоритетных сфер экономики, в развитии которых заинтересовано государство, неотражение современных тенденций развития инвестиционных отношений [406], свидетельствуют разве что о неудачах России в осуществлении правовых реформ.
Федеральный закон "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" содержит следующий перечень государственных гарантий, которые предоставляются иностранным инвесторам.
1. Гарантия правовой защиты деятельности иностранных инвесторов на территории Российской Федерации (ст. 5).
2. Гарантия использования иностранным инвестором различных форм осуществления инвестиций на территории Российской Федерации (ст. 6).
3. Гарантия перехода прав и обязанностей инвестора другому лицу (ст. 7).
4. Гарантия компенсации при национализации и реквизиции имущества иностранного инвестора или коммерческой организации с иностранными инвестициями (ст. 8).
5. Гарантия от неблагоприятного для иностранного инвестора изменения законодательства Российской Федерации (ст. 9).
6. Гарантия обеспечения надлежащего спора, возникшего в связи с осуществлением инвестиций и предпринимательской деятельностью на территории Российской Федерации иностранным инвестором (ст. 10).
7. Гарантия использования на территории Российской Федерации и перевода за пределы Российской Федерации доходов, прибыли и других правомерно полученных денежных сумм (ст. 11).
8. Гарантия беспрепятственного вывоза за пределы Российской Федерации имущества и информации (в документальной и электронной формах), ввезенных на территорию Российской Федерации в качестве иностранной инвестиции (ст. 12).
9. Гарантия права иностранного инвестора на приобретение ценных бумаг (ст. 13).
10. Гарантия участия иностранного инвестора в приватизации (ст. 14).
11. Гарантия предоставления иностранному инвестору права на земельные участки, другие природные ресурсы, здания, сооружения и иное недвижимое имущество (ст. 15).
Перечень гарантий, закрепленный в Законе об иностранных инвестициях в Российской Федерации, возглавляет гарантия правовой защиты деятельности иностранных инвесторов на территории Российской Федерации, указанная в ст. 5 данного Закона. Она предусматривает, что "иностранному инвестору предоставляется полная и безусловная защита прав и интересов, которая обеспечивается настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также международными договорами Российской Федерации".
Указанное положение по смыслу и содержанию соответствует понятиям, изложенным в международных двусторонних договорах о поощрении и взаимной защите капиталовложений.
В Законе также оговаривается, что "иностранный инвестор имеет право на возмещение убытков, причиненных ему в результате незаконных действий (бездействий) государственных органов, органов местного управления или должностных лиц этих органов, в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации".
В Федеральном законе от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" среди 11 основных гарантий, предоставляемых иностранным инвесторам, три непосредственно регулируют вопросы правового обеспечения гарантий при принудительном изъятии иностранной собственности. Во-первых, речь идет о гарантии компенсации при национализации и реквизиции имущества иностранного инвестора или коммерческой организации с иностранными инвестициями (ст. 8). Другие две статьи предусматривают недопущение косвенных или скрытых видов национализации при переводе за пределы России доходов, прибыли и других правомерно полученных денежных сумм (ст. 11) и вывозе имущества и информации (в документальной и электронных формах), которые первоначально были ввезены на территорию Российской Федерации в качестве иностранных инвестиций (ст. 12). Таким образом, законодатель попытался обеспечить надежную правовую защиту иностранной собственности в условиях России со свойственной ей политической и экономической нестабильностью, поскольку повышение уровня правовой защиты иностранных инвестиций является одной из ключевых задач при создании благоприятного инвестиционного климата. Насколько удалось достичь поставленной цели? Ответ на этот вопрос находится не только в плоскости российского инвестиционного права. Сущность и тенденции правового регулирования иностранных инвестиций обусловливают необходимость совместной компетенции и юрисдикции государств, согласованных в международных двусторонних договорах о взаимном поощрении и защите инвестиций, а также в многосторонних конвенциях.
Эти гарантии присутствуют и в настоящем Федеральном законе об иностранных инвестициях, который на первый взгляд значительно расширяет их количество, но в действительности число этих гарантий остается прежним. Достоинство Закона определяет не число гарантий, а то, в какой степени его нормы отражают международную практику. Но в большинстве случаев международно-правовые нормы нуждаются в адаптации применения в национальном законодательстве и не могут применяться автоматически. И поэтому наиболее удачным способом исполнения международно-правовых норм во внутреннем праве автор считает имплементацию, посредством которой национальное законодательство приводится в соответствие с нормами международного права [407].
Закон об иностранных инвестициях говорит здесь о двух случаях причинения вреда. Во-первых, об ущербе, причиненном действиями государственных органов либо их должностных лиц. Здесь речь идет не обо всех действиях, а только о тех, которые противоречат действующему на территории Российской Федерации законодательству. Во-вторых, о причинении вреда вследствие ненадлежащего осуществления государственными органами или их должностными лицами предусмотренных законодательством обязанностей по отношению к иностранному инвестору. При этом возмещение убытков, причиненных иностранному инвестору в результате вышеуказанных действий, осуществляется органом, допустившим такие действия, из чего следует, что орган государства или должностное лицо отвечает перед иностранным инвестором лишь своим имуществом. Сегодня данная норма противоречит ст. 16 и 1069 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которыми вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами, возмещается за счет соответствующей казны. При этом причиненный вред подлежит возмещению в полном объеме (п. 1 ст. 1064 Гражданского кодекса РФ).
Следующая гарантия касается использования иностранными инвесторами различных форм осуществления инвестиционной деятельности на территории Российской Федерации. Согласно Закону "иностранный инвестор имеет право осуществлять инвестиции на территории Российской Федерации в любых формах, не запрещенных законодательством в Российской Федерации".
| Предыдущая |