В.Т. Батычко
Конституционное право зарубежных стран

Конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2011.

Предыдущая

Лекция 4: «Формы государства в зарубежных странах»

4.3. Формы государственного устройства

При анализе политической системы государства важное значение имеет форма государственного (территориального) устройства, под которой обычно понимают национально-территориальную организацию государства, а также взаимоотношения центральных и региональных органов.

Вопрос о государственном устройстве - это вопрос о том, как организована территория данного государства, из каких частей она состоит и каково их правовое положение. В это понятие входит проблема соотношения и взаимосвязи между различного рода органами (федеральными, субъектов федерации, муниципальными), существующими в территориальных структурах данного государства, с центральными органами государственной власти.

Форма государственного устройства в определенной стране зависит от целого ряда социальных, исторических, национальных, географических и иных условий. Именно эти условия определяют специфику конкретной формы государственного устройства, которая никогда не может быть результатом случайного стечения обстоятельств, но всегда детерминирована.

Формы государственного устройства зарубежных стран разнообразны и сугубо индивидуальны. Тем не менее в науке конституционного права выделяют две основные формы - унитарную и федеративную, что, конечно, никак не исключает существования смешанных форм государственного устройства.

Унитарная форма государственного устройства является преобладающей. К числу унитарных государств относятся Великобритания, Франция, Италия, Швеция, Норвегия, Финляндия, Греция, Испания, Нидерланды, Португалия, подавляющее большинство стран Латинской Америки и Африки, Камбоджа, Лаос, Таиланд, Япония и ряд других стран.

Для стран с унитарной формой государственного устройства (такие государства называются простыми или слитными) характерно наличие следующих основных признаков:

1.  Единая конституция, нормы которой применяются на всей территории страны без каких-либо изъятий или ограничений.

2.  Единая система высших органов государственной власти (глава государства, правительство, парламент), юрисдикция которых распространяется также на территорию всей страны. Функциональная, предметная и территориальная компетенция высших органов государственной власти и подчиненной им центральной администрации ни юридически, ни фактически не ограничена полномочиями каких-либо региональных органов.

3.  Единое гражданство. Население унитарного государства имеет единую политическую принадлежность. Никакие административно-территориальные единицы собственного гражданства иметь не могут.

4.  Единая система права. Органы власти на местах обязаны применять в соответствующих административно-территориальных единицах нормативные акты, принимаемые центральными органами государственной власти. Их собственная нормоустанавливающая деятельность носит сугубо подчиненный характер.

5.  Единая судебная система, которая осуществляет правосудие на всей территории страны, руководствуясь едиными нормами материального и процессуального права. Судебные органы, создаваемые в административно-территориальных единицах, представляют собой звенья единой централизованной судебной системы.

6.  Территория унитарного государства подразделяется на административно-территориальные единицы, которые не могут обладать политической самостоятельностью. Создаваемые в этих административно-территориальных единицах местные органы управления в той либо иной степени подчинены центральным органам государственной власти и центральной администрации. Их правовой статус определяется правовыми нормами единой общегосударственной системы права.

Таким образом, унитаризм предполагает бюрократическую централизацию всего государственного аппарата. Придя на смену феодальной раздробленности и партикуляризму, унитаризм исторически был прогрессивным явлением, он вызывался потребностями единого рынка, удобствами осуществления государственной власти и не ставился в связь с национально-этнической или расовой структурой населения.

Присущая унитарным государствам централизация может проявляться в разных формах и в разной степени. В некоторых административно-территориальных единицах муниципальные органы вообще отсутствуют, они управляются назначаемыми агентами центральной власти. В других странах местные выборные органы самоуправления создаются, но они поставлены под прямой (Турция, Япония) или косвенный (Великобритания, Новая Зеландия) контроль центральной администрации. Различия в степени и формах контроля над местными органами самоуправления со стороны центральной администрации дают определенные основания для деления унитарных государств на централизованные (Турция, Япония) и децентрализованные (Великобритания, Новая Зеландия), однако это деление носит сугубо формальный характер.

Федеративная форма государственного устройства, в отличие от унитарной, сложна и многолика и в каждом конкретном случае обладает уникальными специфическими особенностями. Несмотря на преобладание унитаризма, федерация является достаточно распространенной формой государственного устройства и существует в целом ряде стран (США, Канада, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексиканские Соединенные Штаты, Германия, Австрия, Бельгия, Швейцария, Индия, Федерация Малайзия, Нигерия, Танзания, Эфиопия, Австралийский Союз и др.). В 1993 г. бельгийский Парламент утвердил конституционную реформу государственного устройства страны, завершившую начатый в 70-е гг. процесс федерализации. Королевство Бельгия было преобразовано в федеративное государство, состоящее из трех регионов - Фландрии, Валлонии и Брюсселя и трех языковых общин - фламандской, французской и немецкой.

Федерация представляет собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридической и определенной политической самостоятельностью. Составляющие федеративное государство государственные образования (штаты, земли, провинции, кантоны) являются субъектами федерации и имеют свое собственное административно-территориальное деление. Федеративная форма государственного устройства обладает следующими характерными признаками, отличающими ее от унитаризма:

1. Территория федеративного государства в политико-административном отношении не представляет собой единого целого. Она состоит из территорий субъектов федерации. В некоторых федерациях наряду с государственными образованиями имеются такие территориальные единицы, которые не являются субъектами федерации. В США в самостоятельную единицу выделен федеральный округ Колумбия, в пределах которого расположена столица страны - Вашингтон. Территория Бразилии состоит из штатов и федерального округа; кроме того, Конституция 1988 г. предусматривает возможность создания управляемых из центра федеральных территорий. В Индии наряду с 26 штатами имеется 6 союзных территорий.

Государственные образования, составляющие федерацию, не являются государствами в собственном смысле слова, ибо они не обладают суверенитетом, под которым следует понимать свойство государственной власти быть независимой в сфере как внутренних, так и внешних отношений. Имеющаяся в западной литературе тенденция рассматривать субъекты федерации как суверенные государства не согласуется с действительностью. Субъекты федерации юридически лишены права самостоятельного участия в международных отношениях. Хотя Конституции некоторых государств (Швейцарии, Германии) допускают, что субъекты федерации при определенных условиях могут заключать договоры с иностранными государствами, эти полномочия оговорены либо необходимостью получения согласия федерального правительства (Германия), либо крайне узкой сферой его применения (Швейцария). В настоящее время канадский Квебек и австрийские земли вступают в международные отношения только в сфере культуры; около 20 штатов США имеют свои представительства в зарубежных странах, но с согласия федеральных органов.

В случае нарушения союзной конституции или союзного законодательства центральная власть имеет право применения принудительных мер по отношению к субъекту федерации. Так, федеративные государства Латинской Америки (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика) закрепляют институт интервенции: при чрезвычайных обстоятельствах президент, привлекая армию, может распустить любые органы субъекта федерации и назначить на их место своих представителей. Такие права центральной власти по отношению к субъекту федерации могут быть закреплены в конституции (Индия, Аргентина, Венесуэла и др.), но и в тех случаях, когда подобных норм в конституции нет, центральная власть всегда имеет возможность силой принудить субъект федерации к повиновению.

Субъекты федерации обычно не обладают правом одностороннего выхода (право сецессии) из союза; лишь Конституция Эфиопии 1994 г. признает право выхода из федерации. Однако вопреки широко распространенному мнению вряд ли можно считать отсутствие права сецессии обязательным признаком федерации. История знает целый ряд случаев, когда сецессия осуществлялась фактически (Гражданская война в США, сецессия Сенегала из Федерации Мали, сецессия Сингапура из Федерации Малайзия, сецессия Бангладеш из Пакистанской федерации); еще больше было неудачных попыток осуществления сецессии. Нет никаких органических причин, которые исключали бы юридическое закрепление права сецессии в конституции.

2. Субъект федерации, как правило, наделяется учредительной властью, т.е. ему предоставляется право принятия собственной конституции. Следует сразу же оговорить, что некоторые федерации не наделяют субъекты учредительной властью. Например, из 26 штатов Индии только штат Джамму и Кашмир имеет собственную конституцию. Ни провинции Канады, ни штаты Венесуэлы своих конституций не имеют.

Наделение субъектов федерации учредительной властью обычно закрепляется в соответствующих положениях союзной конституции. Однако федеративные конституции устанавливают принцип субординации, согласно которому конституции субъектов федерации должны соответствовать союзным конституциям. Так, статья 28 (1) Основного Закона ФРГ гласит: "Конституционный строй земель должен соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего Основного Закона". Не менее категорическое предписание содержится в ст. 49 федеральной Конституции Швейцарской Конфедерации: «Федеральное право обладает приматом по отношению к кантональному праву, если последнее ему противоречит».

Принцип соответствия конституций субъектов федерации союзной конституции неукоснительно соблюдается и в тех случаях, когда в отдельных государственных образованиях сохраняются конституции, принятые ими до вступления в федерацию (в Баварии и Гессене Конституции были приняты в 1946 г., в Рейнланд-Пфальце, Сааре и Бремене - в 1947 г., в штате Массачусетс действует Конституция, принятая в 1780 г., в штате Нью-Гемпшир - в 1783 г.).

3. Субъекты федерации наделяются в пределах установленной для них компетенции правом издания законодательных актов. Эти акты, которые действуют только на территории субъекта федерации, должны соответствовать союзному законодательству. Принцип приоритета общефедерального закона является всеобщим для всех без исключения федераций. Соответствующие нормы содержатся в конституциях. Так, статья 31 Основного Закона ФРГ постановляет: «Федеральное право имеет преимущество перед правом земель». Более детально это положение регулируется в ст. 251 Конституции Индии: «...если какое-либо положение закона, изданного легислатурой штата, противоречит какому-либо положению закона, изданного Парламентом... преимущественную силу имеет закон, изданный Парламентом, независимо от того, был ли он принят до или после издания закона легислатурой штата».

Следует иметь в виду также и то, что в пределах субъектов федерации действуют общесоюзные законы. Кроме того, федеральные законодательные органы могут, как правило, принимать законы специально для определенных членов федерации.

4. Субъект федерации может иметь свою собственную правовую и судебную систему. Конституция союза и соответствующего государственного образования определяет порядок организации, процедуру и пределы юрисдикции судебных органов субъекта федерации. Обычно независимо от числа членов федерации судебная система строится по единому образцу. Наиболее типичный пример в этом отношении - судебные системы 50 американских штатов.

Высшей судебной инстанцией штата является Верховный суд штата, состав которого либо избирается населением, либо назначается губернатором с согласия сената штата. Верховный суд штата занимается главным образом рассмотрением апелляций на решения нижестоящих судов. Подобно Верховному суду США, Верховные суды отдельных штатов являются высшими органами конституционного надзора в пределах своей юрисдикции. Они не только могут фактически отменить любой закон штата под предлогом его несоответствия конституции штата, но и ревизовать конституцию штата. Верховный суд штата может признать недействительным любой раздел конституции штата на том основании, что он противоречит федеральной Конституции.

В крупных штатах создаются промежуточные апелляционные суды, наделенные апелляционной юрисдикцией в отношении решений общих судов первой инстанции. К последним относятся окружные суды штатов, рассматривающие дела по первой инстанции, в том числе с участием присяжных заседателей. В эти суды обжалуются решения низших судов ограниченной или специальной юрисдикции (мировые судьи, полицейские суды, муниципальные суды, суды по делам о семейных спорах, по делам о завещаниях и др.). В случае обжалования решения низшего суда дело пересматривается окружным судом заново в полном объеме.

5. Одним из формальных признаков федерации является наличие гражданства субъектов федерации: каждый гражданин считается гражданином союза и соответствующего государственного образования. Такая система закрепляется конституциями большинства федеративных государств, например в США закрепляется разд. 2, ст. 4, и разд. 1 XIV поправки к Конституции. Соответствующие положения содержатся в Конституциях ФРГ, Швейцарии, Австрии. Конституции некоторых федераций (Индия, Малайзия и др.) признают только союзное гражданство.

Предоставление субъектам федерации права собственного гражданства является, по сути дела, обычной юридической фикцией, т.к. этот институт на практике никаких правовых последствий не порождает.

6. Длительное время обязательным признаком федеративной формы государственного устройства считалась двухпалатная структура союзного парламента (бикамерализм). Исключения из этого общего правила появились только после Второй мировой войны в связи с образованием молодых государств. Впервые однопалатная система при федеративной форме государственного устройства была введена Конституцией Исламской Республики Пакистан 1956 г., но она просуществовала лишь до октябрьского переворота 1958 г. Конституция Пакистана 1962 г. восстановила федеративную форму государственного устройства и однопалатный Парламент. Согласно Конституции 1973 г. федеральный Парламент Пакистана состоит из двух палат - Национального собрания и Сената. Однопалатная система установлена Конституцией Венесуэлы 1999 г., существует в Танзании.

В настоящее время в подавляющем большинстве федераций существует двухпалатный парламент - закрепляется институт бикамерализма. Нижняя палата рассматривается как орган общесоюзного представительства и избирается по территориальным избирательным округам. Верхняя палата представляет интересы субъектов федерации. Применяется два принципа представительства субъектов федерации в верхней палате: равного и неравного представительства. При равном представительстве каждый субъект федерации вне зависимости от численности населения посылает в верхнюю палату одинаковое число депутатов (в Сенат Конгресса США - по два сенатора от каждого из 50 штатов). Согласно принципу неравного представительства норма представительства субъекта федерации в верхней палате устанавливается в зависимости от численности населения. Так, по Конституции Швейцарии 1998 г. 6 из 23 кантонов избирают в Совет кантонов Союзного собрания по 1 депутату, а остальные 17 - по 2 депутата. Каждая земля ФРГ располагает в бундесрате не менее чем тремя голосами; земли с населением свыше двух миллионов жителей имеют четыре голоса, а земли с населением свыше шести миллионов жителей - пять голосов. Число представителей, посылаемых землями Австралии в Союзный совет, колеблется от 3 до 12. В Канаде установлены следующие нормы представительства провинций в Сенате: Онтарио и Квебек - по 24, Новая Шотландия и Нью-Брансуик - по 10, Манитоба, Британская Колумбия, Альберта, Саскачеван и Ньюфаундленд - по 6, остров Принца Эдуарда - 4. В Индии норма представительства штатов в Совете штатов колеблется от одного (Нагаленд, Манипур, Сикким и др.) до 34 (Уттар-Прадеш), норма представительства союзных территорий - от одного (Пондишери и др.) до трех (Дели).

Принцип равного представительства на практике приводит к тому, что преобладающее влияние в верхних палатах получают малонаселенные субъекты федерации.

По методу формирования верхние палаты федеральных парламентов подразделяются на выборные (Сенаты США, Мексики, Австралийского Союза) и назначаемые (Сенат Канады, бундесрат ФРГ).

Все вышеперечисленные признаки федерации отличают ее как от унитарного государства, так и от конфедерации, которая не представляет собой формы государственного устройства, а является формой объединения суверенных государств.

При анализе федерализма одним из наиболее сложных вопросов является юридическое и фактическое разграничение компетенции между союзом и субъектами федерации. Речь идет об установлении общих принципов определения объема предметной компетенции как союза, так и субъектов федерации. Установление принципов разграничения компетенции имеет большое значение прежде всего потому, что от этого зависит юридическое положение государственного образования в союзе и характер тех отношений, которые складываются между союзом и членами федерации.

Согласно принципу дуалистического федерализма конституция устанавливает сферу исключительной компетенции союза (дается перечень вопросов, по которым только союз может издавать законодательные акты). Все остальные вопросы, не содержащиеся в конституционном перечне (так называемая остаточная компетенция), представляют собой предметы ведения нормоустанавливающих органов субъектов федерации.

Впервые подобная система разграничения компетенции была осуществлена в США. Американская Конституция установила систему дуалистического федерализма, в основу которого положено жесткое разграничение сфер компетенции Союза и штатов. Раздел 8 ст. 1 содержит перечень предметов правового регулирования, относящихся к исключительной компетенции Союза. В него входят: регулирование междуштатной и внешней торговли; чеканка монеты; установление стандартов мер и весов; учреждение почтовых служб и почтовых дорог; выдача патентов и авторских свидетельств; установление признаков пиратства в открытом море и наказаний за его совершение; объявление войны; выдача каперских свидетельств и разрешений на репрессалии; набор и содержание армии; создание и содержание военно-морского флота; созыв милиции; ведение внешних сношений и управление территориальными владениями.

Все вопросы, не упомянутые в этом перечне, согласно поправке X относятся к исключительной компетенции штатов. Важнейшими из них являются: проведение выборов; регулирование внутриштатной торговли; установление органов местного управления; поддержание здравоохранения, общественного порядка и публичной морали; изменение конституций штатов и их органов власти и управления; ратификация поправок к Конституции Соединенных Штатов Америки.

Эта схема дополняется принципом подразумеваемых полномочий, который выводится из последнего абзаца разд. 3 ст. 1 Конституции. Суть его сводится к тому, что все вновь возникающие предметы правового регулирования относятся только к компетенции Союза.

Далее, из духа Конституции и практики ее применения выводится еще четыре положения, корректирующие названную схему.

Во-первых, устанавливается сфера совпадающих полномочий. Относящиеся к ней вопросы входят в компетенцию как Союза, так и штатов. К их числу относятся: 1) принятие законов и их применение; 2) налогообложение; 3) расходование денег на поддержание «всеобщего народного благосостояния»; 4) займы; 5) установление и регулирование деятельности судебной системы; 6) регулирование порядка организации и деятельности банков и корпораций; 7) приобретение собственности для общественных целей.

Во-вторых, Конституция содержит предписания, запрещающие осуществление определенных действий как Союзу, так и штатам: обложение налогом экспортируемых товаров; жалование дворянских титулов; разрешение рабовладения.

В-третьих, Конституция запрещает Союзу: 1) вводить прямые налоги безотносительно к населению штатов; 2) устанавливать неодинаковые косвенные налоги; 3) предоставлять привилегии в области торговли одному штату в ущерб другому; 4) изменять границы штатов без их согласия; 5) ограничивать применение Билля о правах.

В-четвертых, штатам, в свою очередь, запрещается: 1) вступать в международные договоры; 2) чеканить монету; 3) содержать войска и военные корабли в мирное время; 4) принимать законы, нарушающие договорные обязательства; 5) облагать налогами импортируемые товары; 6) лишать граждан равной правовой защиты; 7) лишать граждан права голосовать на основе расы, цвета кожи, пола или неуплаты избирательного налога; 8) нарушать федеральную Конституцию и не исполнять федеральные законы.

Таким образом, мы видим, что юридически жесткая граница между союзной и штатной сферами компетенции даже с точки зрения буквы Конституции отнюдь не обладает абсолютной определенностью. На практике же она весьма подвижна, и фактические отношения между федерацией и штатами постоянно развиваются.

Дуалистический принцип разграничения компетенции между союзом и членами федерации применяется с определенными дополнениями и поправками в Швейцарии, Австралии, Мексике, Бразилии.

Согласно Конституции Австралии 1900 г. штаты обладают остаточной компетенцией, а власть Союза ограничена перечнем, содержащимся в ст. 51. Однако подразумеваемые полномочия, в отличие от США, сохраняются за штатами.

Принцип двух исключительных сфер компетенции применяется в тех странах, основной закон которых устанавливает перечень предметов ведения как законодательного органа союза, так и законодательных органов субъектов федерации. Однако этот принцип существенным образом искажается положением, согласно которому перечень вопросов, относящихся к исключительной компетенции членов федерации, считается окончательным, а исключительная компетенция союза может дополняться и расширяться за счет включения в соответствующий перечень новых пунктов. Совершенно естественно, что рассматриваемый принцип разграничения компетенции придает федерации значительно больший централизм, чем американский дуалистический федерализм. Впервые принцип двух исключительных сфер компетенции был введен в Канаде согласно Акту о Британской Северной Америке 1867 г. Напуганные Гражданской войной в США тогдашние канадские лидеры постарались создать сильное федеральное правительство и ограничить права провинций (этот принцип сохранен Конституцией Канады 1982 г.).

В некоторых федерациях (Германия, Австрия) устанавливается две сферы компетенции: исключительная компетенция союза и сфера конкурирующей компетенции. Наиболее строго эта система проведена в Основном Законе ФРГ.

Подобная система разграничения компетенции оставляет за союзом право в случае необходимости вообще парализовать законодательную деятельность субъектов федерации и тем самым ликвидировать федеративную форму государственного устройства.

В двух Федерациях (Индия и Малайзия) установлена трехчленная система разграничения компетенции между Союзом и субъектами Федерации. Рассмотрим эту систему на примере Индийского Союза.

Конституция Индии устанавливает три сферы полномочий, строго определяя границы каждой из них. Разграничение компетенции между Союзом и штатами регулируется гл. I ч. XI Конституции и седьмым приложением к Конституции.

В первую сферу полномочий входят вопросы, отнесенные к исключительной компетенции Союза. Перечень I - Перечень вопросов, отнесенных к компетенции Союза - содержит около 100 пунктов.

Вторую сферу полномочий составляют вопросы, отнесенные к компетенции штатов (около 70 пунктов). Однако эта сфера не носит исключительного характера, т.к. в условиях чрезвычайного положения союзный Парламент может принимать законы по любому вопросу, отнесенному приложением седьмым (Перечень II) к компетенции штатов. Так, в случае издания Президентом Индии прокламации о введении чрезвычайного положения всякое разграничение компетенции между Союзом и штатами ликвидируется и страна превращается в унитарное государство. Кроме того, по решению верхней палаты Парламента, принятому 2/3 голосов, Федерация может отнести к своему ведению любой вопрос исключительной компетенции штатов.

Третью сферу полномочий составляют вопросы, отнесенные к совместной компетенции Союза и штатов (около 50 пунктов). По всем этим вопросам законодательствовать может как союзный Парламент, так и легислатуры штатов, но в случае коллизии законов приоритет всегда остается за законом Союза.

Что касается тех вопросов, которые не предусмотрены ни одним из трех Перечней приложения седьмого, то все они отнесены к компетенции Союза.

Таким образом, установленная Конституцией Индии система разграничения компетенции между федерацией и штатами, несмотря на свою внешнюю определенность, фактически носит весьма относительный характер и ставит субъекты Федерации в зависимость от Союза.

Аналогичная система разграничения компетенции между Федерацией и государствами была установлена Конституцией Федерации Малайзия (1957 г.), которая также предусматривает три сферы компетенции, предметное содержание которых определено тремя Перечнями, имеющимися в девятом приложении к Конституции. Существенное отличие от индийской системы состоит в том, что остаточные полномочия, не содержащиеся ни в одном из Перечней, оставляются не за федерацией, а за штатами.

Рассмотренные юридические системы разграничения компетенции между союзом и субъектами федерации имеют большое значение, но правильная их оценка невозможна без установления фактического разграничения компетенции, которое складывается на практике.

Субъекты федерации, обладая определенными первоначальными полномочиями, которые они имеют не в силу делегации, а по собственному праву, тем не менее находятся в зависимости от центральной власти. Прежде всего, следует иметь в виду, что субъекты федерации лишены финансовой самостоятельности. Их собственные доходы крайне ограничены, и они могут существовать лишь за счет субсидий и дотаций, получаемых от союзного правительства. Финансовая зависимость является существенным дополнением к тому конституционному механизму, с помощью которого центральная власть подчиняет и контролирует субъекты федерации.

Система государственных органов субъектов федерации регулируется либо союзными конституциями (Индия), либо конституциями государственных образований (США, ФРГ, Мексика, Аргентина и т.д.). Общей закономерностью является то, что организация государственных органов субъектов федерации почти всегда копирует федеральную систему. О форме правления и государственном устройстве субъектов федерации можно говорить лишь условно, поскольку они, как об этом уже было сказано, не являются государствами.

В государственных образованиях, составляющих федерацию, повсеместно создаются законодательные органы, которые могут быть как однопалатными, так и двухпалатными. В некоторых странах (Швейцария, Австрия, Мексика, Венесуэла) законодательные органы всех субъектов федерации являются однопалатными. В Германии во всех землях, кроме Баварии, законодательные органы (ландтаги) тоже однопалатные. В Канаде двухпалатная система применяется только во франкоязычной провинции Квебек, а в США однопалатная легислатура существует только в штате Небраска. В Австралии все штаты, кроме Квинсленда, имеют двухпалатные законодательные собрания. В Индии двухпалатные легислатуры действуют в 6 штатах из 26.

Однопалатные законодательные органы и нижние палаты двухпалатных органов избираются тем же способом, что и федеральные парламенты. В некоторых федерациях (США, Германия, Канада) государственные образования сами устанавливают избирательное право и избирательную систему. Верхние палаты законодательных органов субъектов федерации либо избираются посредством прямых (США, Аргентина) или многостепенных (Индия) выборов, либо назначаются (Канада).

Исполнительные органы субъектов федераций образуются в соответствии с теми стандартами, которые присущи президентским и парламентарным формам правления. В тех федерациях, которые являются президентскими республиками, исполнительный орган формируется внепарламентским путем и не несет ответственности за свою деятельность перед законодательным собранием (США, Аргентина, Мексика). В федерациях с парламентарной формой правления (Канада, Индия, Германия, Австралия) исполнительный орган формируется парламентским путем и несет политическую ответственность за свою деятельность перед Законодательным собранием. В некоторых федерациях в системе органов власти государственных образований имеется орган, который занимает положение, соответствующее положению главы государства в парламентарных странах (губернатор в индийских штатах, лейтенант-губернатор в канадских провинциях, правители в монархических государствах Федерации Малайзия и т.д.).

Субъекты некоторых федераций (США, Германия, Индия) имеют собственные органы конституционного надзора, осуществляющие контроль за соответствием регионального законодательства Конституции.

Рассмотрим наиболее типичные примеры организации государственных органов в субъектах федераций.

В штатах США система государственных органов строится в соответствии с президентской формой правления. Высшим должностным лицом штата, носителем исполнительной власти, является губернатор, который во всех штатах, за исключением Миссисипи (там губернатор избирается выборщиками), избирается прямыми выборами на срок от 2 до 4 лет.

В большинстве штатов по той же системе, что и губернатор, избирается лейтенант-губернатор, который в случае вакантности должности губернатора является его преемником.

Губернатор является исполнительным органом власти в штате. Он направляет и координирует деятельность администрации штата. Полномочия губернатора как главы Правительства зависят от того, какая система административных органов принята в данном штате. Его полномочия меньше в тех штатах, где высшие должностные лица избираются непосредственно населением. В тех же штатах, которые вместо системы независимых ведомств учредили по примеру федерального Правительства департаменты, осуществляющие контроль за отраслевыми органами управления, полномочия губернатора значительно весомее.

Губернатор осуществляет назначения на целый ряд должностей в администрации штата, но во многих случаях его решение приобретает юридическую силу только после утверждения Законодательного собрания. Следует также иметь в виду, что ряд должностных лиц штата (секретарь штата, казначей, аудитор, генерал-атторней и др.) избираются либо населением, либо Законодательным собранием.

Губернатор является главнокомандующим милиции штата, ему принадлежит право помилования, он осуществляет связь с Правительством федерации и правительствами отдельных штатов.

В законодательной сфере губернатор обладает рядом важных полномочий. Он созывает Законодательное собрание штата на внеочередные сессии, обращается к нему с посланиями, которые фактически представляют собой законодательную программу. Во всех штатах, кроме Северной Каролины, губернатор имеет право отлагательного вето, причем в большинстве штатов губернаторское вето носит более гибкий характер, чем президентское, т.к. он может опротестовать отдельные статьи законопроекта (выборочное или постатейное вето).

Губернатор не только имеет значительные полномочия в сфере исполнительной и законодательной, но и является главой правящей партии в штате. Он занимает центральное положение в администрации штата и в некоторых отношениях обладает, конечно, в сопоставимых масштабах, даже большими полномочиями, чем федеральный Президент.

Согласно конституциям штатов законодательные полномочия принадлежат легислатурам, которые (за исключением штата Небраска) строятся по двухпалатной системе. Нижние палаты переизбираются в установленные сроки целиком, верхние палаты обновляются частично.

Легислатуры штатов имеют право принимать законы по всем вопросам, которые федеральной Конституцией отнесены к их компетенции. Их законодательные полномочия ограничиваются губернаторами в той же мере и теми же способами, что и законодательные полномочия Конгресса Президентом. Законодательная процедура легислатур штатов строится в соответствии с теми же принципами, которые применяются в Конгрессе. Федеральное Правительство не может ни сместить губернатора, ни распустить Законодательное собрание штата.

В Индии система государственных органов штатов (за исключением штата Джамму и Кашмир) строится в соответствии с положениями союзной Конституции. Формально наделяется исполнительными полномочиями губернатор штата, который назначается союзным Президентом сроком на пять лет и в любое время может быть либо отстранен от должности, либо лишен принадлежащих ему полномочий.

Полномочия губернатора в целом аналогичны полномочиям союзного Президента: он назначает главного министра штата, а по совету главного министра - министров; ему предоставлено право назначения целого ряда других высших должностных лиц штата.

В законодательной сфере губернатор осуществляет следующие полномочия: он созывает законодательный орган штата (легислатуру) на сессии, имеет право распустить нижнюю палату легислатуры - Законодательное собрание; он вправе обращаться с посланиями к легислатуре, что на практике означает предоставление ему законодательной инициативы; все законопроекты, принятые легислатурой, направляются губернатору на рассмотрение, и губернатор может наложить на законопроект вето, которое преодолевается в том случае, если легислатура повторно одобрит опротестованный им законопроект; он может также зарезервировать принятый легислатурой законопроект для рассмотрения последнего союзным Президентом; в период между сессиями легислатуры штата губернатор имеет право издавать указы, имеющие обязательную силу, по всем вопросам, отнесенным к компетенции легислатуры.

Полномочия губернатора штата по букве Конституции весьма значительны, но фактически он лишен самостоятельности. Это объясняется тем, что в силу сложившегося конституционного обычая губернатор либо выступает как агент центральной власти, либо его полномочия осуществляются Советом министров штата.

Правительство штата - Совет министров, руководимый главным министром штата, - формально учреждается для того, «чтобы помогать и давать советы губернатору в осуществлении его функций». Совет министров несет коллегиальную ответственность за свою деятельность перед Законодательным собранием (нижней палатой) или однопалатной легислатурой. Он остается у власти до тех пор, пока пользуется поддержкой большинства в легислатуре штата. Между губернатором и Советом министров штата существуют те же отношения, что и между союзным Президентом и Кабинетом. Все полномочия губернатора (за исключением тех случаев, когда ст. 163 Конституции ему предоставлено право действовать по собственному усмотрению) осуществляются Советом министров, действующим от его имени.

Законодательные полномочия Конституция предоставляет однопалатным или двухпалатным легислатурам. Законодательные собрания и однопалатные легислатуры избираются населением соответствующих штатов сроком на пять лет и, как было уже сказано, могут быть досрочно распущены губернатором штата.

Верхние палаты - законодательные советы - создаются по очень сложной системе: около 1/3 членов законодательного совета избираются коллегией выборщиков, состоящей из депутатов органов местного самоуправления; 1/12 - избираются лицами, имеющими высшее образование; 1/12 - избираются учителями; около 1/3 - избираются Законодательным собранием штата из числа лиц, не являющихся его депутатами. Часть членов законодательного совета назначается губернатором. Законодательный совет каждые два года обновляется на одну треть.

Законодательный орган штата работает в соответствии с теми же правилами процедуры, что и союзный Парламент. В двухпалатных легислатурах правовое положение палат аналогично системе, применяющейся в союзном Парламенте.

Конституция Индии предусматривает возможность роспуска государственных органов любого штата (кроме штата Джамму и Кашмир) и введения в нем президентского правления. В случае получения информации, дающей основание полагать, что управление штатом в соответствии с Конституцией невозможно, Президент издает прокламацию о расстройстве конституционного аппарата в штате. Издание такой прокламации порождает следующие последствия: Президент может принять на себя функции любого государственного органа штата, за исключением его легислатуры; Президент может объявить, что полномочия легислатуры штата будут осуществляться союзным Парламентом. В случае передачи законодательных полномочий штата Парламенту последний, в свою очередь, может передать их Президенту, т.е. практически Правительству Федерации. Подобное конституционное положение ставит государственные органы штата в полную зависимость от союзного Правительства. Правящая партия неоднократно применяла эти положения для роспуска оппозиционных правительств в штатах.

Введение президентского правления может иметь место и в том случае, если «какой-либо штат не подчинится распоряжениям или не проведет в жизнь распоряжения, данные Союзом в порядке осуществления им исполнительной власти на основании какого-либо из положений настоящей Конституции...» (ст. 365 Конституции).

Подавляющее большинство развивающихся стран являются унитарными. В некоторых из них вводилась федерация, но она просуществовала недолго (Федерация Мали, Республика Соединенных Штатов Индонезии, Федеративная Республика Камерун).

Федеративная форма в развивающихся государствах отличается высокой степенью централизации, что находит свое выражение как в методе разграничения компетенции между союзом и государственными образованиями (Индия, Федерация Малайзия), так и в установлении конституционного механизма контроля над государственными органами субъектов федерации со стороны центрального правительства (Индия). Характерно, например, то, что высокая степень централизации, введенная Конституцией Индии, используется рядом индийских ученых в качестве доказательства отсутствия федеративных отношений между штатами и центральным индийским Правительством.

Существенные новшества, отличающие федеративную форму развивающихся стран от классического федерализма, объясняются, помимо всего прочего, влиянием национально-государственного строительства в бывшем СССР. К их числу относится создание субъектов федерации по национальному (лингвистическому) принципу. Принципиальным отличием от классического федерализма было также введение однопалатной системы в Федеративной Республике Камерун и Исламской Республике Пакистан.

В некоторых государствах в том либо ином виде существует административная автономия, которая предоставляется их структурным подразделениям, обладающим существенными национальными, этническими, географическими или историческими особенностями. В настоящее время к числу таких стран относятся Великобритания, Дания, Испания, Италия, Финляндия, Португалия, Шри-Ланка и Индия. Обычно это страны с унитарной формой государственного устройства.

Общие положения об автономии устанавливаются конституциями соответствующих стран. Кроме того, их парламенты принимают специальные законы об автономном статусе конкретных территориальных подразделений. Автономные образования наделяются более широкими правами, чем муниципальные органы обычных административно-территориальных единиц. Создаваемые в автономных образованиях представительные учреждения и органы управления более самостоятельны по отношению к центральной власти, чем обычные муниципалитеты. Таким образом, создаются юридические гарантии того, что управление автономными образованиями будет осуществляться с учетом присущих им определенных специфических особенностей. Следует иметь в виду, что, как правило, объем полномочий автономных образований значительно меньше, чем у субъектов федерации.

Структура органов управления автономными образованиями мало чем отличается от обычной структуры государственных органов субъектов федерации. Обычно автономное образование избирает свой представительный орган и формирует органы управления. Как правило, центральная власть имеет в автономном образовании своего представителя, наделенного контрольными полномочиями. Так, например, на Фарерских островах, которые получили автономный статус в рамках Датского Королевства в 1948 г., местное население избирает свой мини-парламент - Лигтинг, который осуществляет законодательную власть и формирует свой исполнительный орган. Центральное Правительство представляет наместник, назначаемый Королевой по представлению Совета министров. Наместник осуществляет контроль за исполнением на Фарерских островах законов датского Парламента, возглавляет местную полицию и выполняет некоторые другие административные функции.

В 1979 г. статус автономного образования получила Гренландия. В 1984 г. местным населением был избран представительный орган - Ландстинг. Исполнительные полномочия осуществляются губернатором, который назначается в том же порядке, что и наместник на Фарерских островах.

В настоящее время существует несколько унитарных государств (Великобритания, Испания, Италия, Дания, Финляндия и др.), государственное устройство которых характеризуется наличием административной автономии для некоторых структурных подразделений территории.

В состав унитарной Великобритании входят Шотландия и Северная Ирландия (Ольстер), которые пользуются ограниченной автономией. За Шотландией согласно Акту об унии 1707 г. сохранена привилегия иметь собственную правовую и судебную систему, собственную церковь. В обеих палатах британского Парламента за Шотландией резервируются места. Согласно Акту об управлении Ирландией 1920 г. Северной Ирландии предоставлены права полуавтономной территории, которая юридически представляет собой интегральную часть Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. С 1997 г. лейбористское Правительство Э. Блэра осуществляет деволюцию - постепенную выборочную передачу общегосударственных полномочий региональным органам. Политика деволюции закреплена в актах о Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии, принятых британским Парламентом в 1998 - 1999 гг. Так, в Шотландии и Северной Ирландии работают местные законодательные органы (ассамблеи) и правительства, в Уэльсе - только ассамблея. Одновременно наделяется правами регионального управления собственно Англия.

Введение областной автономии предусматривается Конституцией Италии. Общая норма, касающаяся автономии, содержится в ст. 5 Конституции: "Республика, единая и неделимая, признает местные автономии и содействует их развитию; осуществляет самую широкую административную децентрализацию в зависимых от государства службах; приспосабливает принципы и методы своего законодательства к задачам автономии и децентрализации". Согласно Конституции каждая из 19 итальянских областей должна иметь свой собственный статут, который принимается областным советом и утверждается законом Республики.

Определенные элементы областной автономии имеются и в Финляндии. В особую автономную единицу выделены Аландские острова, населенные преимущественно шведами. Согласно Закону о самоуправлении Аландских островов 1957 г. законодательные полномочия осуществляет Ландстинг, избираемый населением, а исполнительные - губернатор, назначаемый Президентом Республики.

Конституция Испании 1978 г. «признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих...» (ст. 2). Процесс реального воплощения в жизнь этих конституционных предписаний формально завершился в 1983 г., когда было создано четыре национальных области (Страна Басков, Каталония, Андалусия и Галисия) и 13 исторических областей. Правовой статус автономных сообществ на основании предписаний гл. 3 Конституции определяется органическим законом, который принимается центральным Парламентом для каждого сообщества (области) в отдельности. Проекты этих законов разрабатываются областными ассамблеями. Национальные области наделяются более широкими полномочиями, чем исторические. Деятельность областных властей поставлена под контроль Правительства, Конституционного суда и некоторых других органов центральной администрации. Автономизация Испании была осуществлена под сильным влиянием итальянской Конституции 1947 г., которая предусматривает наделение всех областей общим и специальным автономным статусом.

Согласно принятой в 1956 г. 7-й поправке к Конституции Индия допускает ограниченную автономию для союзных территорий. В отдельных штатах некоторым районам предоставляется статус автономных округов.

Предыдущая

Поиск

Реклама